TA31 · 6ème Chambre — 29 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2022, Mme C... A..., représentée par Me Mirepoix, demande au tribunal : 
 
1°) de condamner la commune de Toulouse à lui verser une somme de 71 753, 71 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis à raison de l’illégalité fautive affectant les décisions l’ayant placée en disponibilité d’office, somme assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception par l’administration de sa demande indemnitaire préalable, avec capitalisation des intérêts ; 
 
2°) d’ordonner, avant-dire droit, une expertise pour apprécier son aptitude physique à reprendre une activité professionnelle et évaluer son taux d’invalidité ; 
  
3°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 
Elle soutient que : 
- les décisions la plaçant en disponibilité d’office ont été édictées sans qu’elle ait été mise à même de consulter son dossier administratif ;  
- elle n’a pas été informée de ses droits ni de la date de réunion du comité médical en méconnaissance de l’article 4 du décret du 30 juillet 1987 ; 
- le comité médical départemental n’a pas été saisi quant à son inaptitude à reprendre ses fonctions en méconnaissance des articles 17 et 38 du décret du 30 juillet 1987 ; 
- la commission de réforme n’a pas été saisie du dernier renouvellement de disponibilité, en méconnaissance de l’article 19 du décret du 13 janvier 1986 et de l’article 38 du décret du 30 juillet 1987 ; 
- la commission de réforme s’est réunie le 16 avril 2021 dans des conditions irrégulières dès lors qu’aucun médecin spécialiste n’a été requis pour éclairer la commission et que l’avis rendu est insuffisamment motivé ; 
- les arrêtés des 12 avril 2016, 21 novembre 2016, 8 septembre 2017, 13 mars 2018, 14 septembre 2018 et 21 janvier 2019 sont entachés d’une incompétence négative, le maire s’étant, à tort, estimé lié par les avis du comité médical ; 
- l’arrêté du 12 avril 2016 est entaché d’erreur de droit dès lors que le maire de Toulouse ne l’a pas invitée à présenter une demande de reclassement préalablement à sa mise en disponibilité d’office ; 
- cet arrêté est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation dès lors qu’elle n’avait pas épuisé des droits à congé maladie ordinaire ; 
- les arrêtés ultérieurs à celui du 12 avril 2016, pris en application de ce premier, sont illégaux par voie de conséquence ; 
- la commune de Toulouse, le comité médical et la commission de réforme ont commis une erreur d’appréciation quant à son inaptitude à exercer toute fonction ;  
- ces illégalités affectant les décisions ayant prononcé sa mise en disponibilité d’office sont constitutives de fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Toulouse ; 
- en raison de ces fautes, elle a subi un préjudice financier qui s’élève à 66 753,71 euros, ainsi qu’un préjudice de carrière qui sera justement indemnisé à hauteur de 5 000 euros. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2024, la commune de Toulouse, représentée par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de Mme A... une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle fait valoir que : 
- les conclusions à fin d’annulation des décisions plaçant Mme A... en disponibilité d’office sont irrecevables ; 
- les conclusions indemnitaires sont prescrites s’agissant des préjudices liés à l’illégalité fautive des arrêtés des 12 avril 2016, 21 novembre 2016 et 8 septembre 2017 ; 
- la commune n’a commis aucune faute de nature à entraîner l’engagement de sa responsabilité ;  
- le calcul des préjudices financiers effectué par la requérante est erroné ; 
- la requérante n’établit ni la réalité ni le lien de causalité entre ses préjudices et les illégalités invoquées.  
 
 
Par une ordonnance du 3 avril 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 3 mai suivant. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de Mme Camorali ; 
- et les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public. 
  
Les parties n’étaient ni présentes ni représentées. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme A..., adjoint technique de 2ème classe et employée au sein de la direction de l’animation socioculturelle de la commune de Toulouse, a été placée en congé de maladie ordinaire à compter du 19 janvier 2015. Par un arrêté du 12 avril 2016, le maire de cette commune l’a placée en disponibilité d’office à compter du 19 janvier 2016. Cette mise en disponibilité d’office a été par la suite renouvelée par des arrêtés des 21 novembre 2016, 8 septembre 2017, 13 mars 2018, 14 septembre 2018 et 4 février 2019, ce dernier arrêté la plaçant en disponibilité d’office et jusqu’à ce qu’à son départ en retraite pour invalidité. Par sa requête, Mme A... demande la condamnation de la commune de Toulouse à lui verser une somme de 71 753,71 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison de l’illégalité de son placement en disponibilité d’office et du renouvellement de cette mesure. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne le principe de responsabilité de la commune de Toulouse : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article 4 du décret susvisé du 30 juillet 1987, dans sa version applicable au litige : « Le comité médical est chargé de donner à l'autorité compétente, dans les conditions fixées par le présent décret, un avis sur les questions médicales soulevées par l'admission des candidats aux emplois publics, l'octroi et le renouvellement des congés de maladie et la réintégration à l'issue de ces congés, lorsqu'il y a contestation. / Il est consulté obligatoirement pour : (…) / f) La mise en disponibilité d'office pour raison de santé et son renouvellement ; (…) / Le secrétariat du comité médical informe le fonctionnaire : / -de la date à laquelle le comité médical examinera son dossier ; / -de ses droits concernant la communication de son dossier et de la possibilité de faire entendre le médecin de son choix ; / -des voies de recours possibles devant le comité médical supérieur. (…) ». 
 
Si, précédemment aux comités médicaux des 9 novembre 2016, 7 mars 2018 et 5 septembre 2018, par des courriers envoyés avec accusés de réception, reçus respectivement les 21 octobre 2016, 13 février 2018 et 9 août 2018, Mme A... a été informée des droits rappelés dans les dispositions citées au point précédent, il ne résulte toutefois pas de l’instruction, faute de preuve de réception, que de tels courriers aient été effectivement reçus s’agissant des comités médicaux s’étant tenus les 6 avril 2016, 6 septembre 2017 et 9 janvier 2019. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir que l’arrêté du 12 avril 2016 la plaçant en disponibilité d’office ainsi que ceux des 8 septembre 2017 et 4 février 2019 prolongeant cette mesure ont été édictés sans qu’elle ait été informée de ses droits et qu’elle ait ainsi pu être mise à même de consulter son dossier administratif.  
 
En deuxième lieu, il résulte de l’instruction qu’à l’issue de chacun des six comités médicaux cités au point précédent, le comité médical départemental de la Haute-Garonne a émis un avis favorable au placement de Mme A... en position de disponibilité d’office à compter du 19 janvier 2016 ainsi qu’au renouvellement de cette mesure. Contrairement à ce que soutient la requérante, ce faisant, le comité médical a ainsi implicitement mais nécessairement considéré que Mme A... n’était pas apte à la reprise de l’exercice de ses fonctions. Ce moyen doit, par suite, être écarté. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 38 du décret susvisé du 30 juillet 1987, dans sa version applicable au litige : « La mise en disponibilité visée aux articles 17 et 37 du présent décret est prononcée après avis du comité médical ou de la commission de réforme prévue par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 modifié relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, sur l'inaptitude du fonctionnaire à reprendre ses fonctions. (…) / Le renouvellement de la mise en disponibilité est prononcé après avis du comité médical. Toutefois, lors du dernier renouvellement, l'avis est donné par la commission de réforme. ». 
 
Il résulte de l’instruction et n’est pas contesté que, précédemment au dernier renouvellement de la mise en disponibilité d’office de Mme A... de l’arrêté du 4 février 2019, la commission de réforme n’a pas été saisie. Il s’ensuit que cet arrêté est intervenu au terme d’une procédure irrégulière.  
 
En quatrième lieu, Mme A... ne saurait utilement se prévaloir de l’irrégularité de la procédure tenue devant la commission de réforme du 16 avril 2021 ainsi que de l’absence de motivation de l’avis issu de cette séance, pour soutenir que les courriers des 29 janvier 2020 et 19 mai 2021 sont entachés d’illégalité fautive, ces courriers, non décisoires, se bornant à informer Mme A... de ce qu’une procédure de mise à la retraite d’office pour invalidité était engagée à son encontre et que, dans l’attente, elle restait placée en disponibilité d’office. 
 
En cinquième lieu, alors même que la commune de Toulouse s’est appropriée, dans chacun des arrêtés contestés, les différents avis du comité médical, il ne résulte ni de l’instruction ni de la motivation de ces arrêtés que le maire de ladite commune se serait estimé en situation de compétence liée pour placer l’intéressée en disponibilité d’office. Par ailleurs, la requérante ne saurait utilement soulever de moyen à ce titre à l’encontre du courrier du 21 janvier 2019, celui-ci ne présentant pas un caractère décisoire. Dans ces conditions, le moyen tiré d’une incompétence négative doit être écarté. 
 
En sixième lieu, aux termes de l’article 57 de la loi susvisée du 26 janvier 1984, alors en vigueur : « Le fonctionnaire en activité a droit : (…) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (…) ». Aux termes de l’article 72 de la même loi : « (…) / La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l’intéressé, soit d’office à l’expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l’article 57. (…) ». Selon l’article 81 de cette loi : « Les fonctionnaires territoriaux reconnus, par suite d'altération de leur état physique, inaptes à l'exercice de leurs fonctions peuvent être reclassés dans les emplois d'un autre cadre d'emploi, emploi ou corps s'ils ont été déclarés en mesure de remplir les fonctions correspondantes. Le reclassement est subordonné à la présentation d'une demande par l'intéressé. ».  
 
 
 
Il résulte de ces dispositions que lorsqu’un fonctionnaire a été, à l’issue de ses droits statutaires à congé de maladie, reconnu inapte à la reprise des fonctions qu’il occupait antérieurement, l’autorité hiérarchique ne peut placer cet agent en disponibilité d’office, sans l’avoir préalablement invité à présenter, s’il le souhaite, une demande de reclassement. La mise en disponibilité d’office peut ensuite être prononcée soit en l’absence d’une telle demande, soit si cette dernière ne peut être immédiatement satisfaite. Il n’en va autrement que si l’état de santé du fonctionnaire le rend totalement inapte à l’exercice de toute fonction. 
 
Il ne résulte pas de l’instruction et n’est d’ailleurs pas sérieusement contesté que, alors que le comité médical ne s’est, dans son avis du 6 avril 2016, pas prononcé sur la capacité de l’intéressée à occuper, par voie de réaffectation, de détachement ou de reclassement, un autre emploi, la commune de Toulouse aurait invité l’agent à présenter une demande de reclassement avant de la placer en disponibilité d’office. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir que l’arrêté du 12 avril 2016 est intervenu en méconnaissance des dispositions citées au point 9. 
 
En septième lieu, il résulte de l’instruction, notamment des rapports d’expertise produits ainsi que des avis d’arrêts de travail versés à l’instance, que du fait de ses pathologies, Mme A... a été placée de manière ininterrompue en congé de maladie ordinaire, notamment, entre le 19 janvier 2015 et le 18 janvier 2016. Dans ces conditions, et dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction, et n’est d’ailleurs pas soutenu, qu’elle pouvait prétendre à un congé de longue maladie ou à un congé de longue durée, les droits à congé de Mme A... étaient, à la date du 19 janvier 2016, épuisés ainsi que le prévoient les dispositions précitées du 2° de l’article 57 de la loi susvisée du 26 janvier 1984. Ainsi, le moyen tiré d’une inexacte application de ces dispositions sur ce point doit être écarté.   
 
En huitième lieu, il résulte de l’instruction que, à la suite des rapports d’expertise des 9 et 25 novembre 2018, relevant que l’absence d’amélioration de l’état de santé de Mme A... devait conduire à considérer qu’elle n’était plus apte à exercer une activité professionnelle, la commune de Toulouse a, dans son arrêté du 4 février 2019, qui reprend les termes de l’avis du comité médical du 12 décembre 2018, considéré que Mme A... était inapte définitivement à l’exercice de toute fonction. Pour contester cette appréciation, Mme A... se prévaut de certificats médicaux affirmant son aptitude à reprendre le travail, peu circonstanciés, ainsi que d’un certificat médical du 17 juin 2021, qui note une amélioration de son état de santé au jour dudit examen mais qui, postérieur à l’arrêté du 4 février 2019, n’a pas pour objet de révéler un état antérieur. Elle se prévaut enfin d’une expertise réalisée par le Dr B... le 19 mars 2019 qui, sans se départir des constats cliniques des autres expertises, note la volonté de Mme A... de reprendre le travail et préconise ainsi une reprise du travail à mi-temps. Toutefois, cette dernière expertise, réalisée dans le cadre de la procédure de mise à la retraite d’office, ne remet pas sérieusement en cause l’inaptitude de Mme A... à reprendre une activité professionnelle à la date du 4 février 2019. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la commune de Toulouse a pu considérer que Mme A... était inapte définitivement à exercer toutes fonctions pour renouveler sa mise en disponibilité d’office jusqu’à ce qu’une décision soit prise sur son éventuelle mise à la retraite pour invalidité. 
 
En neuvième et dernier lieu, l’illégalité d’un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. Si la requérante soutient que les arrêtés des 21 novembre 2016, 8 septembre 2017, 13 mars 2018, 14 septembre 2018 et 4 février 2019 sont illégaux par voie d’exception en raison de l’illégalité de l’arrêté du 12 avril 2016 la plaçant initialement en disponibilité d’office, cet arrêté ne constituent pas la base légale des arrêtés suivants qui n’ont pas été pris pour application de celui-ci. Par suite, le moyen tiré de l’exception d’illégalité doit être écarté à raison de son inopérance.   
 
Il résulte de ce qui a été dit aux points 3, 6 et 11 que Mme A... est fondée à soutenir qu’en s’abstenant de l’informer de ses droits préalablement aux comités médicaux des 6 avril 2016, 6 septembre 2017 et 9 janvier 2019, de consulter la commission de réforme lors du dernier renouvellement de sa disponibilité et de l’avoir invité à présenter une demande de reclassement, la commune de Toulouse a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité à son égard. 
 
En ce qui concerne les préjudices :  
 
L’illégalité d’une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration, pour autant qu’il en soit résulté pour celui qui demande réparation un préjudice direct et certain. Mais, lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’un vice de forme, de procédure ou d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente, dans le respect des règles de forme et de procédure requises. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait pu être prise dans le respect de ces règles par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe des vices qui entachaient la décision administrative illégale. 
 
En l’espèce, ainsi qu’il a été dit précédemment Mme A... avait épuisé ses droits à congé maladie ordinaire. En outre, malgré les vices retenus aux points 3 et 6, et quand bien même la requérante n’a, ainsi qu’il a été dit au point 11, pas été invitée à présenter une demande de reclassement, il ne résulte toutefois pas de l’instruction qu’elle aurait, sur les périodes en litige, était apte à exercer une activité professionnelle. Dans ces conditions, et dès lors qu’il résulte de l’instruction que les mêmes décisions de placement en disponibilité d’office à compter du 19 janvier 2016 puis de renouvellement de cette mesure auraient également été prises dans le respect des règles de forme et de procédure par l’autorité compétente, les préjudices dont la requérante demande réparation au titre de sa mise en disponibilité ne peuvent être regardés comme trouvant leur cause directe dans les vices entachant ces décisions. 
 
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’exception de prescription soulevée en défense ni d’ordonner une expertise avant dire droit, que Mme A... n’est pas fondée à demander l’indemnisation des préjudices dont elle se prévaut. 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulouse, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme que demande la commune de Toulouse sur ce fondement. 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Toulouse sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... A... et à la commune de Toulouse. 
 
 
Délibéré après l’audience du 8 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Meunier-Garner, présidente, 
Mme Lestarquit, première conseillère, 
Mme Camorali, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026. 
 
 
La rapporteure, 
  
  
  
J. CAMORALI 
  
  
  
La présidente, 
  
  
  
M.-O. MEUNIER-GARNER 
 
  
La greffière, 
  
  
  
M. D... 
  
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme : 
La greffière en chef,