TA35 · 2ème Chambre — 15 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 7 juillet 2022, et des mémoires enregistrés les 16 janvier 2023 et 20 janvier 2023, M. A Capitaine, représenté par la Selarl Beauvois - Picart - Bernard, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de rejet par laquelle le maire de la commune de Ploemeur a rejeté sa demande tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section AS n° 68, dont il est propriétaire, en zone agricole et en zone naturelle destinée à la protection des zones humides, née du silence gardé sur sa demande du 9 mars 2022 ;  
 2°) d'enjoindre à cette autorité, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, de classer cette parcelle en zone urbaine constructible dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Ploemeur le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.  
 Il soutient que : 
 - le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section AS n° 68 méconnaît le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur en l'absence de potentiel agricole et dès lors que la parcelle n'est constituée que d'une pelouse et d'une friche parsemée de ronces et que le sol est composé de remblais issus de déchets de chantiers du bâtiment ;    
 - le classement en zone humide de la parcelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'un tel classement est injustifié et que la parcelle ne présente aucune des caractéristiques d'une zone humide ;  
 - le classement en zone naturelle de la parcelle méconnaît le règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le sol et le sous-sol du terrain sont composés de déchets issus de chantiers du bâtiment et que ce terrain ne présente pas de caractéristique particulière justifiant son classement en zone naturelle ;  
 - les caractéristiques de la parcelle justifient un classement en zone urbaine dès lors qu'elle est en bordure de route et voisine de parcelles bâties au sein d'un secteur déjà urbanisé et desservi par les équipements publics ;  
 - la circonstance que la parcelle fasse partie de la zone C du plan d'exposition au bruit des aérodromes est sans influence sur la détermination de la zone applicable du règlement du plan local d'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2022, la commune de Ploemeur conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que la requête est irrecevable pour tardiveté dès lors que ses conclusions à fin d'annulation sont en réalité dirigées contre la délibération du conseil municipal du 14 mars 2013 et que les moyens soulevés par M. Capitaine ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Ambert, 
 - les conclusions de M. Fraboulet, rapporteur public,  
 - et les explications de M. Capitaine. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier du 9 mars 2022, M. Capitaine, propriétaire de la parcelle cadastrée section AS n° 68 située au lieudit Keraude à Ploemeur, a adressé au maire de cette commune une demande tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme de cette commune, qui avait été approuvé par une délibération de son conseil municipal du 14 mars 2013, en tant que le règlement graphique de ce plan classe la parcelle cadastrée section AS n° 68 en zone agricole et en zone naturelle destinée à la protection des zones humides. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé sur cette demande. Par la présente requête, M. Capitaine demande au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet par laquelle le maire de la commune de Ploemeur a rejeté sa demande tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section AS n° 68, dont il est propriétaire, en zone agricole Aa et en zone naturelle destinée à la protection des zones humides Nzh. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne le cadre juridique :  
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ". 
 3. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.  
 4. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ".  
 5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas illégal. 
 En ce qui concerne le classement de la partie nord de la parcelle litigieuse en zone naturelle Nzh :  
 6. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Aux termes du titre 5 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur applicable aux zones N : " La zone N (Na, Nds et Nzh) est destinée à être protégée en raison, soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leurs intérêts, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit en raison de l'existence d'exploitations forestières. / Elle comprend les secteurs : / () - Nzh délimitant les zones humides en application des dispositions du schéma directeur d'aménagement de gestion des eaux (SDAGE) () ". 
 7. Le caractère naturel d'une zone s'apprécie au niveau d'un secteur complet et certains terrains peuvent être classés dans une zone naturelle non pas du fait de leurs caractéristiques intrinsèques mais parce qu'ils s'insèrent de manière cohérente dans un secteur présentant les caractéristiques d'une telle zone.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AS n° 68, dont M. Capitaine est propriétaire, d'une superficie de 797 mètres carrés, située au lieudit Keraude à Ploemeur, est classée par le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur pour sa partie nord en zone naturelle Nzh (secteur naturel destiné à la protection des zones humides) et pour sa partie sud en zone agricole Aa (secteur à protéger en raison des activités agricoles et au logement d'animaux incompatibles avec les zones urbaines). La parcelle présente un profil mixte au croisement d'une zone humide caractérisée par la présence d'un bosquet au nord et d'une zone agricole située à l'ouest. L'expertise naturaliste de la parcelle réalisée en décembre 2018 par un bureau d'études indique que la parcelle se compose pour partie de fourrés dominés par les ronces et la Fougère-aigle, au sein de laquelle sont présents des chênes pédonculés. Elle indique que la parcelle litigieuse ne présente pas les caractères d'une zone humide selon le critère botanique, du fait d'une large dominance des espèces mésophiles. Elle relève cependant que l'étude de la végétation montre qu'au moins une partie des labours au nord de la parcelle et la majeure partie de la bande enherbée associée constituent une zone humide selon le critère botanique du fait, notamment, de l'abondance de l'agrostide stolonifère et de la présence, localisée de glycérie, un taxon fortement hygrophile. L'environnement immédiat au nord de la parcelle litigieuse est ainsi constitué de parcelles non bâties caractérisées par la présence d'un bosquet et d'une bande enherbée humide. La parcelle litigieuse s'insère ainsi de manière cohérente au sein d'un secteur composé d'espaces naturels humides et boisés, assurant une unité paysagère et une continuité écologique.  
 9. Il résulte de ce qui précède que M. Capitaine n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée méconnaît le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur ni que le maire de la commune de Ploemeur a entaché d'une erreur manifeste d'appréciation son refus d'abroger le plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'il classe la partie nord de la parcelle litigieuse dans la zone Nzh. 
 En ce qui concerne le classement en zone agricole de la partie sud de la parcelle litigieuse :  
 10. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes du titre 4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur applicable aux zones A : " La zone A correspond aux secteurs de la commune à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (). La zone "A" comprend les secteurs : / - Aa délimitant les parties du territoire affectées aux activités agricoles et au logement d'animaux incompatibles avec les zones urbaines ; () ".  
 11. S'agissant du classement en zone agricole, le juge administratif peut, sans erreur de droit, ne pas rechercher si la parcelle en cause présente elle-même un caractère de terres agricoles, mais se fonder sur la vocation du secteur en bordure duquel cette parcelle se situe, dont le caractère agricole est avéré, sur le parti d'urbanisme de la commune retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme ainsi que, le cas échéant, sur la nature des constructions et aménagements présents sur la parcelle litigieuse. 
 12. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Ploemeur que ses auteurs ont entendu promouvoir trois axes de développement dont le premier consiste à " conforter la dynamique économique et l'attractivité du territoire ". Il est prévu de maintenir et de développer l'activité agricole comme élément fédérateur du territoire dont les activités agricoles occupent 37 % du territoire communal. Le rapport de présentation précise que la commune souhaite limiter le développement urbain afin d'assurer le maintien de l'activité agricole, que le mitage sera proscrit et que l'urbanisation des hameaux sera contenue dans leur périmètre.   
 13. Il ressort des pièces du dossier que la partie sud de la parcelle cadastrée section AS n° 68, dont M. Capitaine est propriétaire, est classée par le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur en zone Aa (secteur à protéger en raison des activités agricoles et au logement d'animaux incompatibles avec les zones urbaines). Il ressort des pièces du dossier et des données accessibles sur le site Géoportail que la parcelle litigieuse est entourée à l'ouest de parcelles cultivées situées sur le territoire de la commune de Ploemeur et, à l'est, de parcelles bâties situées sur le territoire de la commune de Lorient. Une étude des sols de la parcelle litigieuse du 15 octobre 2018 réalisée par un pédologue mentionne la présence de remblais d'épaisseurs diverses (de 0,50 mètre à plus de 1,50 mètre) déposés sur le sol d'origine. Ces remblais sont composés de matériaux issus de chantiers du bâtiment et ont eu pour effet de surélever le terrain. L'étude mentionne que le sol n'est pas pollué et qu'" en l'état ", il ne s'agit pas d'une terre agricole. Ces seuls éléments ne suffisent toutefois pas à établir qu'elle serait dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou économique dès lors, notamment, qu'elle constitue un prolongement du vaste espace, situé à l'ouest, de parcelles cultivées classées en zone agricole. Si la parcelle litigieuse est séparée par une route de la parcelle classée en zone agricole la plus proche, le classement en zone constructible de la parcelle litigieuse participerait nécessairement au mitage d'un espace rural en contradiction avec le parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme. La circonstance que la parcelle litigieuse soit voisine de parcelles bâties, appartenant au demeurant au territoire d'une autre commune, est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de son classement en zone agricole Aa.  
 14. Il résulte de ce qui précède que le classement en zone agricole Aa de la partie sud de la parcelle cadastrée section AS n° 68, eu égard à sa localisation, au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme et à la vocation du secteur en bordure duquel la parcelle se situe, dont le caractère agricole est avéré, ne méconnaît pas le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemeur.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par l'administration en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite du maire de la commune de Ploemeur, née du silence gardé sur la demande du 9 mars 2022, doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 16.  Compte tenu de ce qui précède, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.   
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Ploemeur au titre des frais exposés par M. Capitaine et non compris dans les dépens. 
 18. La présente instance n'ayant pas donné lieu à dépens, la demande tendant à ce que les entiers dépens soient mis à la charge de la commune de Ploemeur ne peut qu'être rejetée. 
    
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. Capitaine est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A Capitaine et à la commune de Ploemeur.   
 Délibéré après l'audience du 18 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Jouno, président, 
 M. Albouy, premier conseiller, 
 M. Ambert, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. AmbertLe président, 
 signé 
 T. Jouno 
 La greffière, 
 signé 
 S. Guillou 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.