TA30 · 3ème chambre magistrat statuant seul — 12 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 juillet 2022 et le 26 avril 2023, M. A B, représenté par Me Bocognano, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les décisions implicites de rejet nées du silence gardé par le maire de la commune de Saint-Géniès de Malgoires sur sa demande de communication de pièces en date du 22 février 2022 ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Géniès de Malgoires la communication de l'intégralité des documents sollicités sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Géniès de Malgoires une somme de 2 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - par son avis du 17 mai 2022, la CADA a estimé que tous les documents sollicités étaient communicables ; la commune n'avait donc aucune raison valable d'opposer un refus à cette communication ; 
 - contrairement à ce que soutient la commune en défense, il n'a pas eu communication du POS ; 
 - si la commune indique être dans l'impossibilité de transmettre les documents sollicités, elle peut pourtant faire appel à un prestataire extérieur ;  
 - les documents relatifs au PLU sont communicables malgré leur caractère inachevé ;  
 - sa demande n'est pas abusive. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2023, la commune de Saint-Géniès de Malgoires, représentée par Me Barnier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - les demandes relatives au plan d'occupation des sols sont irrecevables dès lors que le requérant disposait déjà de ces documents avant l'introduction du recours ; 
 - en tout état de cause, les moyens techniques dont elle dispose rendent impossible la communication du plan d'occupation des sols, qui regroupe des documents volumineux et anciens ; seule une consultation sur place est possible ;  
 - le projet de plan local d'urbanisme est en cours d'élaboration et ne peut donc, avec tous les documents qui y sont relatifs, faire l'objet d'aucune communication ;  
 - la demande de M. B est abusive dès lors qu'elle a pour objet de perturber le fonctionnement de l'administration ; le requérant a en effet demandé la communication de 100 documents en l'espace de 8 mois et a introduit 7 recours en un an, et qu'elle est disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Peretti, vice-président, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir, au cours de l'audience publique, présenté son rapport et entendu : 
 - les conclusions de Mme Wendy Lellig, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Soulier, représentant M. B, et de Me Mathieu, représentant la commune de Saint-Géniès de Malgoires. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B a adressé à la commune de Saint-Géniès de Malgoires, par courrier du 21 février 2022, diverses demandes de communication de documents relatifs au plan local d'urbanisme, au plan d'occupation des sols et au projet d'aménagement et de développement durables. En l'absence de réponse de l'administration, il a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a rendu un avis favorable à la communication des documents sollicités le 17 mai 2022. La commune n'ayant pas fait suite à sa demande de communication, M. B demande au tribunal d'annuler les décisions du maire de la commune de Saint-Géniès de Malgoires de rejet de ses demandes de communication de documents. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier, () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". Aux termes de l'article R. 343-1 du même code : " L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai prévu à l'article R. 311-13 pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle l'administration rejette une demande tendant à la communication de documents administratifs, au terme d'un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la CADA, se substitue à celle initialement opposée. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus, sont irrecevables. 
 4. En l'espèce, à l'issue du silence gardé pendant un délai de deux mois à la suite de la saisine de la CADA le 30 mars 2022, la commune de Saint-Géniès de Malgoires a implicitement maintenu, le 30 mai 2022, son refus de communiquer à M. B les documents sollicités. Le requérant doit donc être regardé comme contestant uniquement cette décision. 
 Sur la fin de non-recevoir :  
 5. La commune de Saint-Géniès de Malgoires fait valoir que les conclusions de M. B tendant à la communication des documents relatifs au plan d'occupation des sols sont irrecevables dès lors qu'il détient déjà ces documents. Toutefois, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que ces documents auraient été communiqués au requérant, ni qu'il les aurait déjà en sa possession, la commune se bornant à faire valoir à cet égard qu'au regard des informations détenues par le requérant, et du fait qu'il a déposé un dossier de déclaration préalable pour une division de parcelle en lots à bâtir, " il est manifeste que celui-ci détient les documents du POS ". Ces éléments ne sauraient suffire à établir que le requérant détiendrait les documents qu'il sollicite. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions tendant à la communication des documents relatifs au plan d'occupation des sols doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 S'agissant des documents relatifs au plan d'occupation des sols :  
 6. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique () ". Il résulte de ces dispositions que le demandeur a le choix du mode d'accès aux documents administratifs dont il sollicite la communication et l'autorité saisie doit le respecter dès lors que le mode choisi ne nuit pas à la conservation du document ni ne se heurte à des difficultés techniques et que l'intéressé est disposé à prendre en charge les frais. Lorsqu'une demande porte sur un volume important de documents, l'administration peut valablement refuser d'adresser des copies et inviter l'intéressé à consulter sur place les documents en lui laissant la possibilité de photocopier ceux d'entre eux qu'il aura sélectionnés. 
 7. La commune de Saint-Géniès de Malgoires, qui ne conteste pas le caractère communicable des documents relatifs au plan d'occupation des sols (POS), fait valoir que compte tenu du nombre important de pièces à communiquer et de leur fragilité, dont la copie leur portera nécessairement atteinte, seule une consultation sur place est possible. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que la commune ne donne aucune indication quant aux possibilités techniques de ses services et n'apporte aucun élément de nature à établir la réalité de ce que la transmission des documents en cause excéderait effectivement ses possibilités techniques, que les pièces sollicitées seraient excessivement volumineuses, et que leur copie et transmission par voie postale, subordonnée au paiement par M. B des frais de reproduction et d'expédition dont le montant doit être préalablement porté à sa connaissance, représenteraient une charge incompatible avec le bon fonctionnement du service. Par suite, la commune ne pouvait valablement refuser de communiquer à M. B la délibération du conseil municipal du 9 novembre 1982 approuvant le POS, le rapport de présentation du POS, le règlement du POS, les avis des personnes publiques associées recueillis au cours de l'élaboration du POS, les délibérations du conseil municipal approuvant les huit révisions du zonage du POS de 1982 à 2015, le plan de zonage du secteur comprenant les parcelles cadastrées section C n° 389, 399, 1340, 1341, 1342, 1343, 1344, 1345 et 394, sur les périodes de 1990 à 2015, les rapports de l'expert géomètre portant sur les modifications de zone du POS de 1982 à 2015, l'annexe (ou intégration) de référence de la zone inondable de 1982 à 2008 et les autres annexes de servitudes d'utilité publiques applicables au POS de 1982 à 2015. 
 S'agissant des documents relatifs au plan local d'urbanisme :  
 8. Aux termes de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales : " Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des délibérations et des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes ". Il résulte de ces dispositions que toute personne peut demander communication notamment des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et comptes de la commune. 
 9. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. " et selon l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () / Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. () ". Sont habituellement considérés comme préparatoires l'ensemble des documents qui concourent à l'élaboration d'une décision administrative et sont inséparables de ce processus. 
 10. Les documents dont M. B demande copie présentent, ainsi que l'a estimé la commission d'accès aux documents administratifs dans son avis en date du 17 mai 2022, le caractère de documents administratifs communicables de plein droit aux personnes qui en font la demande. La commune de Saint-Géniès de Malgoires justifie toutefois son refus de communication par la circonstance que le plan local d'urbanisme n'a pas encore été approuvé et que par suite, les documents s'y rapportant sont des documents préparatoires, non communicables. 
 11. S'agissant d'abord du plan de zonage sur le secteur comprenant les parcelles cadastrées section C n° 1342, 1343, 1367, 1369,1341 et 394, du rapport de présentation du PLU, des éventuelles orientations d'aménagement relatives à la zone aménagement concerté (ZAC), des éventuels avis des personnes publiques associées annexés au dossier d'enquête publique et du rapport de l'expert géomètre, et dès lors qu'il n'est pas contesté que le plan local d'urbanisme n'a pas encore été approuvé et que ces documents constituent ainsi des documents préparatoires non communicables, M. B n'est pas fondé à en demander la communication. 
 12. S'agissant ensuite de la demande de communication de la délibération du conseil municipal du 27 janvier 2015 prescrivant la révision du POS en vue de sa transformation en PLU, de la délibération du conseil municipal du 4 juillet 2016 relative à la présentation et au débat sur le plan d'aménagement et de développement durables (PADD), des délibérations du conseil municipal du 29 novembre 2018 relatives au débat d'orientation sur le PADD et du PADD, et dès lors que ces documents d'urbanisme ont été approuvés par le conseil municipal de Saint Géniès de Malgoires, ils constituent des documents communicables et la commune n'était par suite pas fondée à y opposer un refus.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est seulement fondé à demander l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par la commune de Saint Géniès de Malgoires en tant qu'elle a rejeté sa demande de communication de la délibération du conseil municipal du 27 janvier 2015 prescrivant la révision du POS en vue de sa transformation en PLU, de la délibération du conseil municipal du 4 juillet 2016 relative à la présentation et au débat sur le plan d'aménagement et de développement durables (PADD), des délibérations du conseil municipal du 29 novembre 2018 relatives au débat d'orientation sur le PADD et du PADD, de la délibération du conseil municipal du 9 novembre 1982 approuvant le POS, du rapport de présentation du POS, du règlement du POS, des avis des personnes publiques associées recueillis au cours de l'élaboration du POS, des délibérations du conseil municipal approuvant les huit révisions du zonage du POS de 1982 à 2015, du plan de zonage du secteur comprenant les parcelles cadastrées section C n°389, 399, 1340, 1341, 1342, 1343, 1344, 1345 et 394, sur les périodes de 1990 à 2015, des rapports de l'expert géomètre portant sur les modifications de zone du POS de 1982 à 2015, l'annexe (ou intégration) de référence de la zone inondable de 1982 à 2008 et des autres annexes de servitudes d'utilité publiques applicables au POS de 1982 à 2015. 
 Sur le caractère abusif de la demande :  
 14.  Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Il résulte de ces dispositions que seule revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. 
 15. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication dont M. B a saisi la commune ferait suite à de précédentes et nombreuses demandes dont elle aurait déjà fait l'objet, ni qu'elle serait destinée à en perturber le fonctionnement.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :   
 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". 
 17. Le présent jugement, qui annule partiellement la décision implicite par laquelle la commune de Saint-Géniès de Malgoires a refusé de communiquer des documents administratifs à M. B, implique que celle-ci lui communique les documents mentionnés au point 13 selon les modalités de communication choisies par celui-ci, conformément aux dispositions de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Il y a lieu d'impartir à la commune de Saint-Géniès de Malgoires un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement pour exécuter cette injonction sans qu'il soit besoin de l'assortir d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Géniès de Malgoires la somme que demande M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas non plus lieu de mettre à la charge du requérant le paiement d'une somme à la commune sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite attaquée de la commune de Saint-Géniès de Malgoires est annulée seulement en tant qu'elle a refusé de communiquer la délibération du conseil municipal du 27 janvier 2015 prescrivant la révision du POS en vue de sa transformation en PLU, la délibération du conseil municipal du 4 juillet 2016 relative à la présentation et au débat sur le plan d'aménagement et de développement durables (PADD), les délibérations du conseil municipal du 29 novembre 2018 relatives au débat d'orientation sur le PADD et du PADD, la délibération du conseil municipal du 9 novembre 1982 approuvant le POS, le rapport de présentation du POS, le règlement du POS, les avis des personnes publiques associées recueillis au cours de l'élaboration du POS, les délibérations du conseil municipal approuvant les huit révisions du zonage du POS de 1982 à 2015, le plan de zonage du secteur comprenant les parcelles cadastrées section C n° 389, 399, 1340, 1341, 1342, 1343, 1344, 1345 et 394, sur les périodes de 1990 à 2015, les rapports de l'expert géomètre portant sur les modifications de zone du POS de 1982 à 2015, l'annexe (ou intégration) de référence de la zone inondable de 1982 à 2008 et les autres annexes de servitudes d'utilité publiques applicables au POS de 1982 à 2015. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Géniès de Malgoires de communiquer à M. B, après l'avoir informé du coût qu'il aura à acquitter, les documents visés à l'article 1er dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Saint Géniès de Malgoires. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2024. 
 Le magistrat désigné, 
 P. PERETTILe greffier, 
 D. BERTHOD         
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.