TA64 · CHAMBRE 2 — 16 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 septembre 2022, le 26 septembre 2022 et le 6 juillet 2023, Mme B... A... demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 2 septembre 2022 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé les conditions d’encadrement des supporters à l’occasion du match de football du 5 septembre 2022 opposant le Pau football club à l’Association sportive de Saint-Étienne ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu’une somme de 230 euros au titre de ses frais de déplacements pour se rendre à l’audience.  
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué méconnaît le principe constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme ;   
- il méconnaît les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;  
- il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il se réfère à un match contre l’équipe de Jura sud au cours duquel aucun acte de violence n’a été commis et à un match contre l’équipe d’Auxerre à l’occasion duquel la relégation du club de l’Association sportive de Saint-Étienne en ligue 2 était en jeu, qu’aucun incident n’a été déploré lors des trois dernières rencontres, qu’il n’existe aucune animosité entre les deux clubs, qu’aucune forte influence n’est attendue pour ce match, et que la division nationale de lutte contre le hooliganisme n’a classé ce dernier qu’au niveau 1 sur une échelle de 5 ;  
- il revêt un caractère disproportionné et méconnaît notamment les libertés protégées par les articles 8 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en ce que l’interdiction faite aux supporters de l’Association sportive de Saint-Étienne munis d’un billet non délivré par ce même club, d’accéder à la partie du stade non réservée aux visiteurs est manifestement abusive. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
- la requérante ne justifie pas de sa qualité de supporter de l’Association sportive de Saint-Étienne lui donnant un intérêt pour agir ; 
- les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; 
- le code du sport ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Genty ;  
- et les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par arrêté du 2 septembre 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé les conditions d’encadrement des supporters de l’Association sportive de Saint-Étienne (ASSE) à l’occasion du match de football opposant l’équipe de ce club à celle du Pau football club programmé le 5 septembre 2022 au stade Nouste Camp à Bizanos, dans le cadre du championnat de France de ligue 2. Mme A... demande l’annulation de cet arrêté.  
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
Aux termes de l’article L. 332-16-2 du code du sport : « Le représentant de l'Etat dans le département (…) peut, par arrêté, restreindre la liberté d'aller et de venir des personnes se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. / L'arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique. (…) ». 
 
L’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 2 septembre 2022, pris notamment en application de l’article L. 332-16-2 du code des sports, autorise en son article 1er les supporters du club de l’ASSE, dans la limite de 252 personnes, ayant préalablement acheté auprès de ce même club des billets correspondant aux places qui leur sont réservées dans le secteur visiteur du stade, à assister au match de football sous réserve qu’ils respectent les modalités prévues par ce même arrêté, notamment un point de rendez-vous obligatoire avant de se rendre au stade, des itinéraires aller et retour sous escorte des véhicules de transport collectif prenant en charge ces mêmes supporters, des parcs de stationnement réservés aux supporters se rendant au match au moyen de véhicules légers et l’obligation de ne pas sortir du secteur qui leur a été assigné pour les accueillir. 
 
En premier lieu, les dispositions rappelées au point 3 de l’article 1er de l’arrêté attaqué, qui doivent être interprétées au regard de l’article L. 332-16-2 du code des sports qui en constitue la base légale et qui restreignent la liberté d’aller et venir des supporters connus de l’ASSE dès lors qu’ils ont acheté auprès de ce club leurs places dans le secteur du stade qui leur est réservé, et dont le nombre a été limité à 252, en vue de garantir les conditions de leur sécurité et de leur déplacement, ne sont pas équivoques et présentent un caractère suffisamment précis et explicite. Par suite, l’arrêté attaqué ne méconnaît ni le principe de clarté, ni l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la norme.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien- fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (…) ». Aux termes de l’article 13 de la même convention : « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. ». 
 
Le droit d'exercer un recours devant une juridiction, protégé par les stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, constitue une liberté fondamentale. Ainsi, sauf motif impératif d’urgence lié au maintien et la sauvegarde de la sécurité publique dans une situation grave, une mesure de police affectant les libertés publiques doit être publiée dans un délai permettant un accès utile au juge, et notamment au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. 
 
D’une part, la requérante ne peut utilement soutenir que l’arrêté attaqué, qui constitue une mesure de police, méconnaît les stipulations précitées de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui ne sont applicables qu’aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu’elles statuent sur des droits et obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale. 
 
D’autre part, la circonstance que l’arrêté en litige a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le jour de son édiction, soit trois jours avant la rencontre sportive, ne fait toutefois pas obstacle à l’exercice des voies de recours, tant dans le cadre d’une procédure d’urgence que d’une procédure au fond. Par suite, contrairement à ce que soutient Mme A..., la décision attaquée n’a pas été prise en méconnaissance de l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée (…) ». Aux termes de l’article 11 de la même convention : « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. (…) ». 
 
Il appartient aux autorités de l’Etat d’assurer la préservation de l’ordre public et sa conciliation avec les libertés fondamentales que sont notamment la liberté d’aller et venir, la liberté d’association, la liberté de réunion et la vie privée. 
 
Lorsqu'il examine, dans le cadre du contrôle de proportionnalité, la légalité d'une mesure portant atteinte aux droits fondamentaux des personnes, le juge de l'excès de pouvoir examine successivement si la mesure en cause est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu'elle poursuit. 
 
Les interdictions que le représentant de l’Etat dans le département peut décider, sur le fondement des dispositions de l’article L. 332-16-2 du code du sport, constituent des mesures de police administrative. L’existence d’une atteinte à l’ordre public de nature à justifier de telles interdictions doit être appréciée objectivement, indépendamment du comportement des personnes qu’elles visent dès lors que leur seule présence serait susceptible d’occasionner des troubles graves pour l’ordre public sur le lieu de la manifestation sportive. Il appartient à l’administration de justifier dans le détail, devant le juge, le recours aux interdictions prises sur le fondement de ces mêmes dispositions, tant au regard de la réalité des risques de troubles graves pour l’ordre public qu’elles visent à prévenir que de la proportionnalité des mesures. 
 
L’arrêté attaqué se fonde sur le risque avéré de troubles à l’ordre public, lié tout d’abord à l’ afflux important de 4 000 personnes attendues lors de ce match, ensuite au comportement régulièrement violent des supporters du club de l’ASSE à l’occasion de rencontres à domicile ou lors des déplacements, tels que ceux observés lors de la rencontre entre les équipes de ce club et de celui du Jura Sud le 2 janvier 2022 au cours de laquelle les supporters stéphanois ont allumé des fumigènes et des mortiers, ou bien lors de la rencontre entre les équipes de ce club et de celui de l’Association de la jeunesse auxerroise le 29 mai 2022 au cours de laquelle les supporters du même club ont envahi le terrain et provoqué de violents incidents dans une enceinte sportive de Saint-Étienne et à ses abords, se traduisant notamment par l’usage d’engins pyrotechniques, par des inscriptions sauvages sur des murs, par des dégradations de matériels et par des jets de projectiles, enfin à une hostilité persistante des supporters stéphanois envers certains dirigeants de leur club, contexte susceptible d’aggraver les tensions, et sur ce que la mobilisation des forces de l’ordre ne peut, en l’absence de mesures restrictives, garantir la sécurité des personnes, notamment celle des supporters.  
 
Il n’est, d’abord, pas contesté que le Pau football club avait réservé au stade Nouste Camp un quota de 250 places dans un secteur dédié aux supporters visiteurs dont la commande de billets était passée par le club visiteur chargé de les redistribuer à ses supporters, notamment ceux des groupes constitués. Contrairement à ce que soutient la requérante, l’arrêté en litige n’interdisait dès lors pas l’accès au match dans un autre secteur que celui décrit précédemment, aux personnes ayant acquis un billet auprès du Pau football club, quand bien même la préférence de ces dernières irait à l’équipe de football visiteuse. S’il résulte ensuite d’une note de la division nationale de lutte contre le hooliganisme qu’elle avait classé le niveau de risque du match en cause à 1, sur une échelle qui en comprend 5, et qu’elle soulignait qu’aucune animosité particulière n’opposait les deux clubs en cause, il ressort en revanche des pièces du dossier qu’un public d’environ 3 800 personnes était attendu pour la rencontre du 5 septembre. Parmi elles, figuraient 80 à 100 membres dans la tribune « ultra paloise », tandis que si 26 supporters locaux de l’équipe du club de l’ASSE et 35 supporters faisant le déplacement étaient identifiés comme appartenant à un public familial ne présentant pas de risque particulier, la présence de 105 membres du groupe de supporters des « Magic fans », associée à 15 supporters bordelais des « Ultra Marines » opposés au Pau football club à la suite de l’élimination du football club des Girondins de Bordeaux en 16e de finale de coupe de France en 2020, ainsi que de 70 membres du groupe de supporters  des « Green Angels », dont certains faisaient l’objet d’une interdiction de stade en raison de violences commises par le passé, faisait naître un risque objectivement accru dès lors qu’ils avaient été impliqués, en dépit d’un comportement satisfaisant en début de saison, dans des incidents récents et documentés à la date de l’arrêté attaqué. En outre, si la requérante qualifie de simples incidents les événements survenus au cours de la rencontre entre l’équipe du club du Jura Sud et celle du club de l’ASSE le 2 janvier 2022 et rattache les actes violents commis lors de la rencontre entre l’équipe du club de l’ASSE avec celle du club de l’Association de jeunesse auxerroise le 29 mai 2022 à l’enjeu de relégation, les supporters ultras stéphanois ont toutefois été, à ces deux occasions, à l’origine de troubles d’une gravité suffisante pour nécessiter l’intervention des forces de l’ordre. Par ailleurs, un différend opposant ces mêmes supporters aux dirigeants de leur propre club constituait un facteur de tension supplémentaire susceptible de provoquer des comportements violents. Enfin, la situation du club de l’ASSE, alors classé en dernière position du championnat de ligue 2, renforçait le risque de débordements en cas de nouvelle défaite. Il résulte au demeurant d’un courrier électronique de l’état-major interministériel de la zone de défense et de sécurité sud-ouest du 2 septembre 2022 qu’aucune unité mobile de renfort n’était disponible pour assurer la sécurisation du match. Dans ces conditions, le risque de troubles à l’ordre public susceptibles d’être provoqués par les supporters stéphanois à l’occasion de la rencontre du 5 septembre 2022, qui accueillait à cette occasion un nombre important de spectateurs, était réel et justifiait de prendre une mesure de prévention. Dès lors, par les mesures décrites au point 3, la décision attaquée a arrêté des dispositions nécessaires et adaptées au risque identifié. Par suite, cet arrêté n’a pas porté d’atteinte grave et disproportionnée aux libertés fondamentales de réunion pacifique et d'association ou au droit au respect de la vie privée des supporters. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Pyrénées-Atlantiques, les conclusions aux fins d’annulation de la requête de Mme A... doivent être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés à l’instance : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
 
En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme A..., qui incluent sa demande de prise en charge des frais de déplacement pour se rendre à l’audience, doivent dès lors être rejetées.  
 
 
D E C I D E: 
 
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et au ministre de l’intérieur. 
 
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques. 
 
 
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
Mme Genty, première conseillère, 
M. Aubry, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
F. GENTY 
 
Le président, 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 
La greffière, 
 
 
 
 
                                                   P. SANTERRE 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme : 
La greffière,