TA45 · 4ème chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juin 2022 et 19 octobre 2023, M. A B, représenté par Me Roche, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 6 avril 2022, par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à son encontre une interdiction temporaire d'exercice d'une durée de vingt mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 25 000 euros ; 
 2°) subsidiairement, d'assortir la sanction infligée le 6 avril 2022 d'un sursis ; 
 3°) très subsidiairement, de ramener cette sanction à de plus justes proportions, en prononçant au maximum une interdiction d'exercer de quatre mois et une pénalité financière de 1 000 euros ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision contestée méconnait les droits de la défense dès lors que le délai laissé devant la CNAC pour présenter ses observations a été insuffisant compte tenu du contrôle judiciaire dont il faisait l'objet et qu'il n'a pas été en mesure de réunir les éléments nécessaires à sa défense avant la réunion de la CLAC Ouest du 12 octobre 2021 et de la décision du 22 novembre 2021 en raison du contrôle judiciaire dont il faisait l'objet ; 
 - la sanction contestée est infondée dès lors qu'il n'était pas le gérant de la SAS New Associates, ni son directeur général, et que cette responsabilité était assurée par la SAS GKTC Entreprise, qui est une personne morale distincte ; aucun des manquements retenus par la CNAC ne peut lui être imputé dès lors qu'il ne dirigeait pas la SAS New Associates, qu'il n'a jamais été informé des pratiques de cette société et n'avait pas la qualité d'employeur des salariés de cette société ; 
 - il n'avait pas à détenir l'agrément prévu par l'article L. 622-6 du code de la sécurité intérieure dès lors qu'il n'était pas le dirigeant de la société Flemming's ni associé de cette société ; 
 - la CNAC a adopté une interprétation entachée d'incompétence et d'erreur de droit de l'article L. 622-7 du code de la sécurité intérieure en infligeant la sanction contestée à une personne physique au lieu de l'infliger à la SAS GKTC Entreprise, personne morale, alors que cet article ne prohibe pas l'exercice de fonctions de direction d'une société de sécurité privée par une personne morale ; 
 - la SAS GKTC Entreprise n'a assuré que des fonctions d'assistance au président de la SAS New Associates et non des fonctions de direction de sorte à ce qu'elle n'avait pas à détenir un agrément de direction ; 
 - la sanction prononcée est disproportionnée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2023, le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de commerce ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Nehring, 
 - et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les 26 mai et 9 juin 2021, des agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) ont procédé à un contrôle des activités de recherches privées réalisées par la SAS New Associates, dont la société par actions simplifiées (SAS) GKTC Entreprise, associée à 30 % et dirigée par M. A B, assurait les fonctions de direction générale, en vertu d'un contrat de prestations de service conclu le 9 avril 2019. Estimant que plusieurs manquements au code de la sécurité intérieure avaient été commis, le directeur du CNAPS a engagé une procédure disciplinaire à l'encontre de M. B, par ailleurs mis en examen et placé sous contrôle judiciaire le 19 mai 2021. Par une décision du 12 octobre 2021, la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest a prononcé une sanction d'interdiction d'exercer toute activité prévue à l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure d'une durée de soixante mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 25 000 euros. Saisie d'un recours administratif préalable obligatoire, la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a, par une décision du 6 avril 2022, ramené à vingt mois la durée de l'interdiction temporaire d'exercice et confirmé le montant de la pénalité financière en retenant à l'encontre de M. B la circonstance qu'il n'était pas titulaire d'un agrément l'autorisant à exercer les fonctions de dirigeant d'une société de recherches privées, l'emploi d'agents non titulaires d'une carte professionnelle et un défaut de transparence sur la sous-traitance. Par la requête ci-dessus analysée, M. B demande l'annulation de la décision du 6 avril 2022. 
 Sur la régularité de la sanction : 
 2. Aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission régionale d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux ". 
 3. Si l'exercice du recours administratif prévu à l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure précité a pour but de permettre à la CNAC, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale de la CLAC, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours n'en demeure pas moins soumise elle-même au principe de légalité. Si le requérant ne peut invoquer utilement des moyens tirés des vices propres à la décision initiale, lesquels ont nécessairement disparu avec elle, il est recevable à exciper de l'irrégularité de la procédure suivie devant la CLAC. 
 4. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 2° Infligent une sanction ; () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". 
 5. D'une part, si M. B soutient avoir été placé sous contrôle judiciaire le 19 mai 2021 lui interdisant d'entrer en contact avec des salariés ou des dirigeants de la SAS New Associates et de pénétrer dans ses locaux, l'empêchant ainsi de pouvoir discuter utilement des manquements retenus à son encontre, cette seule circonstance ne permet pas de justifier qu'il était dans l'incapacité de produire des observations utiles à sa défense lors des procédures disciplinaires menées devant la CLAC Ouest et devant la CNAC et ce alors qu'il était, au moment des faits, dirigeant de la SAS GKTC Entreprise qui assurait les fonctions de directrice générale de la SAS New Associates, que la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale et qu'il ne résulte qu'aucune disposition législative ni réglementaire qu'il soit sursis au prononcé d'une sanction disciplinaire dans l'attente que les juridictions répressives aient définitivement statué. 
 6. D'autre part, si M. B soutient avoir été destinataire du rapport de séance seulement huit jours avant la séance de la CNAC du 24 février 2022, ce délai était suffisant pour lui permettre, ainsi qu'à son conseil, de préparer utilement sa défense, alors qu'au demeurant, ce rapport n'apportait aucun élément supplémentaire au rapport faisant suite au contrôle de la SAS New Associates les 26 mai et 9 juin 2021 et dont il a été destinataire par courrier du 16 septembre 2021. 
 7. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que la décision qu'il conteste a été prise selon une procédure méconnaissant les droits de la défense et le principe du contradictoire. 
 Sur le bien-fondé de la sanction : 
 8. D'une part, aux termes de l'article L. 227-7 du code de commerce : " Lorsqu'une personne morale est nommée président ou dirigeant d'une société par actions simplifiée, les dirigeants de ladite personne morale sont soumis aux mêmes conditions et obligations et encourent les mêmes responsabilités civile et pénale que s'ils étaient président ou dirigeant en leur nom propre, sans préjudice de la responsabilité solidaire de la personne morale qu'ils dirigent ". 
 9. D'autre part, eu égard à la nature des sanctions prévues par les dispositions de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, citées au point 4 du présent jugement, la circonstance que des manquements aient été commis par une personne morale ne fait pas obstacle à ce que les sanctions prévues puissent être prononcées à l'encontre de la personne physique dirigeante de cette personne morale, dès lors que celle-ci a agi dans le cadre de ses fonctions au sein de la personne morale et ne fait pas valoir de circonstances particulières de nature à l'exonérer de sa responsabilité. 
 10. En premier lieu, M. B soutient qu'aucun des griefs retenus par la CNAC ne peut lui être imputable dès lors qu'ils concernaient des pratiques de la SAS New Associates dont il n'était pas le dirigeant, qu'il n'a jamais été informé des pratiques de cette société et qu'il n'avait pas la qualité d'employeur des salariés de cette société. Toutefois, d'une part, il est constant que M. B était le président de la SAS GKTC Entreprise, associée et exerçant les fonctions de directrice générale de la SAS New Associates. Il pouvait donc être considéré par la CNAC comme responsable des manquements commis par la SAS GKTC Entreprise en tant que dirigeante de la SAS New Associates, en application de l'article L. 227-7 du code de commerce précité. D'autre part, il résulte de l'instruction que M. B avait pour fonctions, par l'intermédiaire la SAS GKTC Entreprise dont il était le dirigeant, d'assister le président de la SAS New Associates, qu'il disposait de la capacité légale de régulariser les manquements constatés et qu'il disposait d'un pouvoir décisionnel sur les salariés de cette société. En outre, l'intéressé a reconnu, au cours de l'audience de la CNAC du 24 février 2022 que la SAS New Associates employait de manière habituelle un nombre important de salariés qui, avant de suivre une formation d'agent de recherches privées, étaient employés pour réaliser des tâches relevant des activités prévues à l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure. Ainsi, dans ces circonstances, la CNAC pouvait, sans commettre d'erreur de droit, sanctionner M. B en sa qualité de personne physique non salariée, dès lors qu'il doit être regardé comme responsable des manquements relevés lors du contrôle de la SAS New Associates, opéré les 26 mai et 9 juin 2021. 
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 622-6 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 621-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément () ". 
 12. D'une part, M. B soutient que la société dont il était le dirigeant se bornait à assister le président de la SAS New Associates sans exercer de fonction de direction en son sein. Toutefois, la seule circonstance que la SAS GKTC Entreprise assistait le président de la SAS New Associates n'est pas de nature à lui retirer la qualité de dirigeant alors même que, ainsi qu'il a été dit précédemment, l'exercice de cette fonction lui permettait de régulariser les manquements constatés par les agents de la CNAPS et de disposer d'un pouvoir décisionnel sur les salariés de cette société. D'autre part, M. B, en tant que dirigeant de la SAS GKTC Entreprise, était soumis, en application de l'article L. 227-7 du code de commerce précité, aux mêmes conditions que cette société et devait, en conséquence, être titulaire de l'agrément lui permettant d'exercer les fonctions d'associé et de dirigeant de la SAS New Associates, en application de l'article L. 622-6 du code de la sécurité intérieure précité. Enfin, contrairement à ce que soutient M. B, la CNAC ne lui a pas reproché d'avoir exercé les fonctions de dirigeant par l'intermédiaire de la SAS GKTC Entreprise mais de ne pas avoir été titulaire de l'agrément prévu à l'article L. 622-6 du code de la sécurité intérieure. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de droit que la CNAC a sanctionné M. B s'agissant de ce manquement. 
 13. En dernier lieu, si M. B soutient que la sanction qu'il conteste présente un caractère disproportionné dès lors qu'il s'est vu refuser l'agrément en qualité de dirigeant d'une société privée de sécurité par la CNAPS en 2020 en raison d'une erreur de la part de cet organisme, qu'il n'a jamais fait l'objet d'une sanction auparavant, que la SAS New Associates fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, qu'il est endetté à titre personnel et qu'il a perdu des revenus suite à la perte, par la SAS GKTC Entreprise, de la qualité de dirigeant de la SAS New Associates, et que cette sanction présente un caractère surabondant avec les poursuites pénales et disciplinaires dont il fait l'objet. Toutefois, eu égard à la gravité des manquements constatés ainsi que de leur caractère habituel et ancien, la sanction prononcée à son encontre ne présente pas un caractère disproportionné. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lesieux, présidente, 
 M. Nehring, premier conseiller, 
 Mme Dicko-Dogan, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 Virgile NEHRING 
 La présidente, 
 Sophie LESIEUX 
 La greffière, 
 Céline BOISGARD 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision