TA93 · 2ème chambre — 6 avril 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 2 février et 27 mai 2022, la société Bereal, représentée par Me Labetoule, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 18 septembre 2014 du préfet de la Seine-Saint-Denis en tant qu'il déclare cessible, sur le territoire de la commune de Romainville et au bénéfice de la société anonyme d'économie mixte (SAEM) Sequano Aménagement, la parcelle cadastrée section F n° 33, en vue de l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de l'Horloge ;  
 2°) de mettre à la charge solidaire de la SAEM Sequano Aménagement et de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 3°) de condamner solidairement la SAEM Sequano Aménagement et l'Etat aux éventuels dépens. 
 Elle soutient :  
 - que l'arrêté de cessibilité attaqué est entaché d'incompétence ; 
 - qu'il est entaché d'un vice de forme, dès lors qu'aucun plan parcellaire n'y a été annexé, empêchant l'identification des parcelles dont la cessibilité était envisagée ; 
 - qu'il est entaché d'un vice de procédure, dès lors que l'information relative au dépôt du dossier d'enquête parcellaire à la mairie de Romainville ne lui a pas été notifiée individuellement ; 
 - qu'il est entaché d'illégalité, dès lors que l'arrêté du 18 juillet 2013 portant déclaration d'utilité publique et l'arrêté du 27 juin 2018 prorogeant les effets de l'arrêté du 18 juillet 2013 pour une durée de cinq ans sont eux-mêmes entachés d'un vice de procédure en raison de l'insuffisance et de l'obsolescence des données portées à la connaissance du public, qui auraient dû donner lieu à la réalisation d'une nouvelle enquête publique préalablement à leur édiction ; 
 - qu'il est entaché d'illégalité, dès lors que l'avis tacite de l'autorité environnementale préalable à l'édiction de l'arrêté du 18 juillet 2013 portant déclaration d'utilité publique était irrégulier, d'une part, dans la mesure où cette autorité ne bénéficiait pas d'une autonomie réelle, en méconnaissance du droit européen, d'autre part, dans la mesure où elle s'est abstenue de consulter le directeur général de l'agence régionale de santé, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement, et, enfin, dès lors qu'elle s'est abstenue de publier sur internet l'information relative à l'existence d'un avis tacite, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 122-13 du code de l'environnement ; 
 - qu'il est entaché d'illégalité, dès lors que l'arrêté du 18 juillet 2013 portant déclaration d'utilité publique méconnait l'article L. 23-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans la mesure où il ne prévoit aucune des mesures prévues par les dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, destinées à anticiper, éviter, réduire et compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ; 
 - qu'il est entaché d'illégalité, dès lors que l'arrêté du 18 juillet 2013 portant déclaration d'utilité publique méconnait le principe de précaution, dans la mesure où les parcelles de la ZAC de l'Horloge accueillaient antérieurement des activités industrielles polluantes, que des logements, des bureaux et des bâtiments accueillant des enfants ou des personnes vulnérables pourront y être implantés, notamment, un lycée, et que le dossier d'enquête publique est insuffisant s'agissant de la mise en œuvre des mesures de précaution destinées à évaluer et à remédier aux risques ainsi qu'à en assurer le suivi dans le temps ; 
 - qu'il est entaché d'illégalité, dès lors que l'arrêté du 18 juillet 2013 portant déclaration d'utilité publique est lui-même entaché d'illégalité, dans la mesure où l'inclusion, dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique, de la parcelle cadastrée section F n° 33, dont elle est propriétaire, n'était pas nécessaire à la réalisation du projet déclaré d'utilité publique, dès lors, d'une part, que la SAEM Sequano Aménagement disposait d'un grand nombre de terrains en friche, ce qui lui permettait de mener à bien le projet d'aménagement sans avoir à recourir à la procédure d'expropriation, et, d'autre part, dès lors que la parcelle cadastrée section F n° 33 se situe en marge du projet d'aménagement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2022, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 29 avril et 9 juin 2022, la SAEM Sequano Aménagement, représentée par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de la requérante une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu :  
 - l'arrêté attaqué ; 
 - l'avis envoyé aux parties, en date du 25 avril 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, informant les parties que l'affaire était susceptible d'être inscrite au rôle d'une audience du second semestre 2022 et que la clôture d'instruction était susceptible d'intervenir à compter du 30 mai 2022 ; 
 - l'ordonnance du 4 juillet 2022 portant clôture immédiate de l'instruction ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2010-687 du 24 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'Etat dans la région et les départements d'Ile-de-France ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Hardy, rapporteure ; 
 - les conclusions de M. Löns, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Bouchet, représentant la société Bereal, de Mme C, représentant le préfet de la Seine-Saint-Denis, et de Me Ricard, représentant la SAEM Sequano Aménagement. 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour la SAEM Sequano Aménagement le 27 mars 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté n° 2013-2160 du 18 juillet 2013, le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d'utilité publique l'acquisition, à l'amiable ou par voie d'expropriation, des biens et droits réels immobiliers nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la ZAC de l'Horloge à Romainville, puis, par un arrêté n° 2018-1466 du 27 juin 2018, a prorogé les effets de l'arrêté du 18 juillet 2013 pour une durée de cinq ans. Par un arrêté n° 2014-2436 du 18 septembre 2014, cette même autorité a déclaré cessibles pour cause d'utilité publique, au profit de la SAEM Sequano Aménagement, les parcelles nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement de la ZAC de l'Horloge. La société Bereal demande l'annulation de ce dernier arrêté, qui lui a été notifié le 6 décembre 2021, en tant qu'il déclare cessible la parcelle cadastrée section F n° 33, dont elle est propriétaire. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. D'une part, l'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'acte déclaratif d'utilité publique ou de l'acte le prorogeant, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la déclaration d'utilité publique ou l'acte la prorogeant, être rejeté.  
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " I. ' Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact / () III. ' Dans le cas d'un projet relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement () ". Aux termes de l'article R. 122-1-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " () / III.- Dans les cas ne relevant pas du I ou du II ci-dessus, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé () ". Aux termes de l'article R. 122-1-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " () / IV.- Les autorités administratives de l'Etat compétentes en matière d'environnement mentionnées ci-dessus rendent leur avis après avoir consulté, au titre de leurs attributions dans le domaine de l'environnement, les préfets des départements sur le territoire desquels est situé le projet () / Pour l'élaboration de leur avis, ces autorités consultent en outre () le directeur général de l'agence régionale de santé dans les cas mentionnés au III. La consultation est réputée réalisée en l'absence de réponse dans le délai d'un mois à compter de la réception par le ministre ou l'agence de la demande de l'autorité compétente en matière d'environnement ; en cas d'urgence, cette autorité peut réduire ce délai sans que celui-ci puisse être inférieur à dix jours ouvrés ". Aux termes de l'article R. 122-13 de ce même code, dans sa rédaction alors applicable : " I.- L'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution des travaux, de l'ouvrage ou de l'aménagement projetés transmet le dossier comprenant l'étude d'impact et, le cas échéant, la demande d'autorisation, à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement définie à l'article R. 122-1-1 (). / L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, lorsqu'elle tient sa compétence du I ou du II de l'article R. 122-1-1, donne son avis dans les trois mois suivant la date de réception du dossier mentionné au premier alinéa et, dans les autres cas, dans les deux mois suivant cette réception. L'avis est réputé favorable s'il n'a pas été émis dans ce délai. L'avis ou l'information relative à l'existence d'un avis tacite est rendu public par voie électronique sur le site internet de l'autorité chargée de le recueillir. / L'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution des travaux, de l'ouvrage ou de l'aménagement projetés transmet l'avis au pétitionnaire. L'avis est joint au dossier d'enquête publique ou de la procédure équivalente de consultation du public prévue par un texte particulier () ".  
 4. Aux termes de l'article 13 du décret du 24 juin 2010, dans sa rédaction alors applicable : " I. ' La direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie d'Ile-de-France est un service déconcentré relevant des ministres chargés de l'environnement et de l'énergie, placé sous l'autorité du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris. II. ' La direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie est créée par fusion, d'une part, de la direction régionale de l'environnement d'Ile-de-France et de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement d'Ile-de-France, à l'exclusion de ses missions de métrologie et de développement industriel et, d'autre part, des services chargés de la police des eaux du service navigation de la Seine, des parties de services chargées de l'environnement et de la chasse de la direction régionale et interdépartementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt et du service technique interdépartemental d'inspection des installations classées de la préfecture de police () ". L'article 14 de ce même décret disposait alors que : " Dans la région d'Ile-de-France, sous l'autorité du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, et dans les départements de la région d'Ile-de-France sous l'autorité fonctionnelle des préfets de département et à Paris du préfet de police au titre de leurs compétences respectives, sous réserve des compétences attribuées à d'autres services ou établissements publics de l'Etat, la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie d'Ile-de-France exerce les missions à caractère régional et départemental suivantes : / () 3° Elle veille, dans ses domaines de compétences, au respect des principes et à l'intégration des objectifs de développement durable et réalise ou fait réaliser l'évaluation environnementale de ces actions, et assiste les autorités administratives compétentes en matière d'environnement sur les plans, programmes et projets () ". 
 5. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a pu avoir pour effet de nuire aux garanties des intéressés ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.  
 6. Il résulte des dispositions précitées que l'autorité administrative de l'Etat alors compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement - en l'espèce, la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie d'Ile-de-France (DRIEE) - était tenue de recueillir, en application du IV de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement, dans le cadre de l'élaboration de son avis joint à l'étude d'impact insérée au dossier d'enquête publique, l'avis du directeur de l'agence régionale de santé. 
 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la DRIEE a été saisie pour avis le 22 décembre 2011 et que cette dernière a rendu, le 22 février 2012, en application des dispositions de l'article R. 122-13 du code de l'environnement alors applicables, un avis tacite favorable. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, dès lors que le préfet de la Seine-Saint-Denis n'a pas été en mesure de l'établir dans le cadre de la présente instance, que le directeur général de l'agence régionale de santé aurait été saisi pour avis préalablement à l'édiction de l'avis tacite du 22 février 2012. 
 8. Par ailleurs, il est constant que les sols des parcelles déclarées cessibles par l'arrêté attaqué comportent des suspicions de pollutions pétrochimiques et pharmaceutiques étendues ou localisées et que la prise en compte de la qualité des milieux géologique et hydrogéologique est un enjeu important du projet. Il ressort en outre des pièces de l'étude d'impact que ses données ont été recueillies en 2006, et qu'en dépit de leur actualisation, en 2011, elles ne font état d'aucune prise en considération de l'évolution de la règlementation applicable, notamment s'agissant de la pollution de l'air, ni d'aucune précision quant à la nature des pollutions des sols, et se bornent à classer les parcelles en trois catégories, selon le degré de pollution des sols, et à indiquer, s'agissant des sites pollués, que des études seront réalisées ultérieurement et, s'agissant des sites les plus pollués, que " les installations ayant pour vocation à accueillir les populations sensibles (crèches, hôpitaux, écoles) seront, dans la mesure du possible, à éviter ". Dans ces conditions, l'absence de saisine du directeur de l'agence régionale de santé a été de nature à nuire aux garanties des intéressés et à exercer une influence sur la déclaration d'utilité publique du 18 juillet 2013. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que l'acte déclaratif d'utilité publique, sur lequel se fonde l'arrêté attaqué, est entaché d'un vice de procédure. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, la société requérante est fondée à demander l'annulation, par la voie de l'exception, de l'arrêté de cessibilité attaqué en tant qu'il déclare cessible, sur le territoire de la commune de Romainville et au bénéfice de la société anonyme d'économie mixte (SAEM) Sequano Aménagement, la parcelle cadastrée section F n° 33 dont elle est propriétaire.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 10. D'une part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la SAEM Sequano Aménagement une somme de 2 000 euros à verser à la société Bereal en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, dès lors que la présente instance n'a donné lieu à aucun dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions présentées par la société requérante sur ce fondement doivent être rejetées.  
 11. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Bereal la somme que demande la SAEM Sequano Aménagement au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.  
 DECIDE : 
 Article 1er : L'arrêté du 18 septembre 2014 du préfet de la Seine-Saint-Denis est annulé en tant qu'il déclare cessible, sur le territoire de la commune de Romainville et au bénéfice de la SAEM Sequano Aménagement, la parcelle cadastrée section F n° 33 en vue de l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de l'Horloge. 
 Article 2 : L'Etat et la SAEM Sequano Aménagement verseront une somme de 2 000 (deux-mille) euros à la société Bereal au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la société Bereal est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la SAEM Sequano Aménagement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Bereal, à la société anonyme d'économie mixte Sequano Aménagement, au préfet de la Seine-Saint-Denis et à la commune de Romainville.  
 Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Weidenfeld, présidente, 
 - Mme Jasmin-Sverdlin, première conseillère,  
 - Mme Hardy, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023. 
 La rapporteure,La présidente,M. BK. WeidenfeldLa greffière,M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.