TA31 · 3ème Chambre — 26 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 mars 2022 et le 6 juillet 2023, M. B C, représenté par Me Flynn, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la délibération du 21 septembre 2021 par laquelle la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons, a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons, la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la délibération a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière qui méconnaît les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales relatives aux délais de convocation des élus ;  
 - la délibération a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière qui méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales relative au droit à l'information des élus ; 
 - le projet de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) n'a pas été soumis pour avis aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme, et a été adopté au terme d'une procédure irrégulière ;  
 - la délibération du 25 février 2020 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme n'a pas été affichée pendant un mois au siège de la collectivité contrairement à ce que prévoit l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme ; 
 - le bilan de la concertation arrêté par la délibération du 25 février 2020 ne permet pas de s'assurer du respect des modalités de la concertation ; 
 - si le rapport de présentation comporte une partie relative aux justifications du projet, il ne mentionne pas l'OAP n° 58 et ne comporte donc aucune justification relative à cette OAP en méconnaissance des dispositions des articles L. 151-4 et R.151-2 du code de l'urbanisme ;  
 - la commission d'enquête n'a pas rendu de conclusions motivées se bornant à prendre acte des observations du public ;  
 - le PLUi, en tant qu'il prévoit une OAP n° 58 qui fixe une interdiction de construire dans le périmètre qu'elle définit, alors que seul le règlement écrit peut prévoir de telles interdictions, est entaché d'erreur de droit. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 mai 2022 et le 19 juillet 2023, la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons, représentée par Me Février, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient qu'aucun moyen de la requête n'est fondé.  
 Par décision du 1er août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 septembre 2023. 
 Par courrier du 25 mars 2024, le tribunal a informé les parties qu'en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, il est susceptible de juger que si d'une part, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation sur l'OAP n°58, et d'autre part, le moyen tiré de l'erreur de droit résultant de ce que la règle édictée par l'OAP n° 58 ne pouvait relever que du règlement écrit, sont fondés, ils se rapportent à des vices pouvant être régularisés. 
 Des observations ont été enregistrées pour le requérant le 3 avril 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lequeux, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Février, représentant la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 21 décembre 2015, le conseil communautaire du Saint-Affricain a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), qui a été arrêté par une délibération du 25 février 2020 tirant le bilan de la concertation. Une enquête publique a été réalisée du 7 décembre 2020 au 22 janvier 2021. Par délibération du 21 septembre 2021, dont M. C demande l'annulation, le PLUi a été approuvé.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la délibération du 25 février 2020 arrêtant le projet et tirant le bilan de la concertation :  
 2. Aux termes de l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6. Elle est affichée pendant un mois () en mairie ". 
 3. La délibération du 25 février 2020 qui arrête le projet de PLUi et tire le bilan de la concertation mentionne expressément que la délibération fera l'objet d'un affichage pendant un mois conformément à l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme. Le requérant n'apporte aucun commencement de preuve que cet affichage n'aurait pas eu lieu conformément à l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme alors que ces mentions font foi jusqu'à preuve du contraire.  
 En ce qui concerne les modalités de la concertation :  
 4. Si le requérant soutient que la rédaction de la délibération tirant le bilan de la concertation est insuffisamment précise pour s'assurer du respect des modalités d'organisation de la concertation prévue par la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.  
 En ce qui concerne l'enquête publique :  
 5. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () ".  
 6. Si dans le tome II du rapport de la commission d'enquête, celle-ci reprend l'ensemble des observations du public, il ressort du tome III de ce rapport intitulé " conclusion et avis ", que la commission d'enquête, après être revenue sur les modalités de réalisation de l'enquête, a notamment considéré que le PLUi était compatible avec les documents supérieurs, en prenant en compte les engagements du porteur de projet dans son mémoire en réponse. S'agissant des OAP, la commission, qui prend acte des différentes modifications envisagées en réponse aux remarques formulées par des personnes publiques associées, estime que la création d'une nouvelle OAP sur Saint-Rome n'est pas de nature à porter atteinte à l'économie générale du PLUi. Elle a encore estimé que le développement économique du territoire avait bien été pris en compte par la mise en place d'OAP à vocation économique. Enfin, la commission d'enquête a formulé des recommandations, comme celle consistant à faire apparaître sur les documents graphiques les périmètres de réciprocité des bâtiments agricoles, ou encore d'ajouter une annexe permettant de repérer les espaces de protection d'un rang juridique supérieur tels que les zones Natura 2000, ainsi que des réserves. Elle a notamment estimé que le dossier devait impérativement être complété, avant son approbation, d'une analyse de la ressource en eau potable et de sa distribution. Il en résulte que la commission a émis un avis favorable, assorti de 3 réserves et de 9 recommandations rappelées et précisément définies dans son avis rendu le 24 février 2021. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des conclusions de la commission d'enquête, qui n'avait pas à répondre à toutes les observations, n'est pas fondé et doit être écarté.  
 En ce qui concerne la saisine pour avis des personnes publiques associées : 
 7. Aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Il en est de même du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ". L'article L. 132-9 du même code prévoit que : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que différents services de l'Etat, collectivités territoriales et établissements publics ont été saisis, dont la direction départementale des territoires, qui a rendu un avis le 23 juillet 2020, ainsi que la région Occitanie, saisie le 3 mars 2020 et le département de l'Aveyron, qui a rendu son avis le 29 juillet 2020. Le syndicat du SCOT des Grands causses et le parc naturel régional des grands causses ont rendu un avis le 10 septembre 2020. Les chambres consulaires et l'ensemble des communes membres ont également rendu leur avis et, enfin, les communes voisines de la communauté de communes ont été saisies pour avis sur le projet de PLUi le 5 mars 2020. Le requérant, qui ne soutient pas qu'une autre personne aurait dû, en application des dispositions précitées, être consultée, n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions auraient été méconnues.  
 En ce qui concerne la délibération du 21 septembre 2021 :  
 S'agissant des vices de procédure :  
 9. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. / Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ". L'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". En application de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, les règles relatives au fonctionnement des conseils municipaux, à la tenue de leurs séances, aux droits des conseillers municipaux et aux droits de l'opposition, précédemment exposées, sont applicables au conseil communautaire et à ses membres. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués par courrier électronique du 14 septembre 2021, soit dans un délai de cinq jours francs précédant la réunion du conseil communautaire du 21 septembre 2021. Par suite, le moyen tiré du non-respect du délai minimal de convocation des conseillers communautaires prévu par les dispositions précitées ne peut qu'être écarté.  
 11. Il ressort des mêmes pièces du dossier que la convocation du 14 septembre 2021 était accompagnée d'un ordre du jour et des documents préparatoires nécessaires à la bonne information des élus. Un message séparé du même jour contenait les modalités particulières de téléchargement des documents volumineux relatifs à l'approbation du PLUi. Il s'ensuit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'information des élus n'aurait pas été suffisante et son moyen doit dès lors être écarté.  
 S'agissant de l'OAP n° 58 :  
 12. Aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " I. Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". 
 13. Le PLUi approuvé par la communauté de communes du Saint-Affricain comporte une OAP n° 58 sur le territoire de la commune de Vabres-l'Abbaye intitulée " secteur de la voie des jardins " d'une surface de 0,84 hectares, dont la vocation est la préservation des jardins et de leurs éléments patrimoniaux tels que les murs de clôture en pierres, le puits et la venelle et qui prévoit que " les jardins à préserver ne doivent pas être bâtis ". Or, il ressort du document graphique du PLUi que ce secteur est situé en zone U, pour laquelle le règlement écrit ne prévoit aucune limitation ou interdiction d'utilisation des sols en lien avec ce secteur, qui n'a fait l'objet d'aucune protection au titre des dispositions relatives aux espaces verts protégés ou emplacement réservé. Dans ces conditions, l'OAP institue une règle d'inconstructibilité en zone U. Ce faisant, les auteurs ont entendu édicter une règle de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi et, dès lors, M. C est fondé à soutenir que l'OAP n° 58 en tant qu'elle prévoit, " estimation du nombre de logements à produire : 0 " et " Aménagement et typologie du bâti : / - les extensions et les annexes des constructions principales peuvent être réalisées dans le prolongement de ces dernières, en dehors du périmètre défini pour la préservation des jardins. / - les jardins à préserver ne doivent pas être bâtis ", ne constitue pas une simple prescription d'aménagement, mais institue une règle d'inconstructibilité, relevant du seul règlement écrit et est en cela contraire aux dispositions précitées du code de l'urbanisme. 
 S'agissant du rapport de présentation :  
 14. Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ;  / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comporte en ses pages 138 à 155 la justification des enjeux et des objectifs traduits par les OAP. A cet égard, l'OAP n° 58, dont l'objectif est la préservation des jardins, comporte notamment des éléments suffisants relatifs au caractère patrimonial des jardins séparés par des murets et des puits, alors qu'elle ne concerne qu'une superficie de 0,84 hectares au sein de la commune de Vabres-L'Abbaye. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, la justification de l'OAP dans le rapport de présentation doit être regardée comme satisfaisante et le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation relative à la l'OAP n° 58 doit être écarté. 
 Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :  
 16. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. / Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce ".  
 17. Ces dispositions ont pour objet de permettre, sous le contrôle du juge, la régularisation d'un vice ayant entaché l'élaboration ou la révision d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, sous les réserves mentionnées au 2° s'agissant d'un vice de forme ou de procédure ou au 1° s'agissant d'un autre vice, dès lors qu'aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'acte attaqué. Lorsque le juge estime qu'une telle régularisation est possible, il peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une partie, après avoir invité les parties à présenter leurs observations sur le principe de l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, constater, par une décision avant-dire droit, que les autres moyens ne sont pas fondés et surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour permettre, selon les modalités qu'il détermine, la régularisation du vice qu'il a relevé.  
 18. Par ailleurs, la circonstance que le juge décide l'annulation partielle d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme au motif que certaines dispositions divisibles de ce plan sont entachées d'illégalité ne saurait faire obstacle, par elle-même, à ce que, pour le reste de la délibération, il fasse application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, si les conditions qu'elles posent sont remplies. 
 19. Si le vice constaté au point 13 est susceptible d'être régularisé par la modification du PLUi permettant d'introduire une règle d'inconstructibilité en zone U de la commune de Vabres-L'Abbaye, il ressort des pièces du dossier que, d'une part, ce vice n'affecte qu'une partie divisible de l'OAP n° 58 et, par suite, de la délibération approuvant le PLUi. D'autre part, il ressort des observations de la communauté de communes à l'audience, relatives tant à la nécessité de maintenir une telle règle que du délai nécessaire à sa régularisation, en raison d'une procédure de modification déjà en cours, qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de surseoir à statuer sur la légalité de la délibération. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Saint-Affricain en tant que l'OAP n° 58 instaure une règle d'inconstructibilité dans les termes rappelés au point 13 du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La délibération par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Saint-Affricain a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal est annulée en tant que l'OAP n° 58 comporte les dispositions rappelées au point 13 instituant une règle d'inconstructibilité.  
 Article 2 : La communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons versera à M. C une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la communauté de communes du Saint-Affricain, Roquefort, Sept Vallons. 
 Délibéré après l'audience du 5 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Lequeux, conseillère,  
 Mme Lucas, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 A. LEQUEUX  
 Le président, 
 P. GRIMAUDLa greffière, 
      M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Aveyron en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                                Pour expédition conforme : 
                                La greffière en chef,