TA14 · 1ère chambre — 12 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 31 mai 2022 et le 20 avril 2023, M. A C, représenté par Me Ciaudo, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 24 novembre 2021 par laquelle le directeur du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe a refusé de procéder à la modification des tarifs du catalogue de cantines de l'établissement ; 
 2°) d'enjoindre au directeur du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe de procéder à la modification des tarifs du catalogue de cantines de l'établissement, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que le recours est recevable et que la décision : 
 - méconnaît l'accord cadre national signé par le garde des sceaux, ministre de la justice, fixant le tarif national pour les 286 produits cantinables par les détenus ; 
 - méconnaît le principe d'égalité des usagers devant le service public, l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 1er du premier protocole additionnel à cette même convention.  
 Une mise en demeure a été adressée le 29 novembre 2022 au garde des sceaux, ministre de la justice, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 1er mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 7 mars 2023.  
 M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 7 avril 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; 
 - le code pénitentiaire ; 
 - le code de procédure pénale ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; 
 - la décision n° 463996 du Conseil d'Etat du 27 juillet 2022 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Le rapport de M. B a été entendu au cours de l'audience publique, les parties n'étant ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A C est incarcéré au centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe. Le 12 novembre 2021, il a saisi le directeur de ce centre d'une demande tendant à la modification des prix du catalogue de cantine de l'établissement en tant que ces prix sont supérieurs à ceux fixés pour 286 produits par un accord cadre national d'approvisionnement des établissements en gestion directe par l'administration pénitentiaire. Le requérant demande l'annulation de la décision du 24 novembre 2021 par laquelle le directeur du centre de détention a rejeté cette demande. 
 Sur le cadre du litige : 
 2. Il résulte de la décision du Conseil d'Etat n° 463996 du 27 juillet 2022 que le chef d'un établissement pénitentiaire a nécessairement la compétence non seulement pour fixer et modifier, le cas échéant, le prix des produits proposés dans le catalogue de cantine lorsque la gestion du service public des cantines est assurée en régie directe mais aussi lorsque, quelles qu'en soient les clauses, la gestion de ce service a été déléguée à un prestataire privé par un marché national.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 3. Le requérant soutient que la décision refusant de modifier le catalogue de cantine du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe méconnaît le principe d'égalité des usagers devant le service public, dès lors qu'elle a pour effet de maintenir dans cet établissement des tarifs supérieurs à ceux des 286 produits dont les prix ont été harmonisés au sein des établissements en gestion directe. 
 4. La fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d'usagers d'un service public implique, à moins qu'elle ne soit la conséquence nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service commande cette mesure. 
 5. En premier lieu, dans les services de cantine des établissements en gestion directe, un accord-cadre national d'approvisionnement a permis d'harmoniser les tarifs des 286 produits les plus consommés en détention que l'Etat a ainsi entendu préserver des fluctuations du marché économique tandis que, dans le centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe, qui fait l'objet d'une gestion déléguée, ces tarifs harmonisés ne sont pas applicables. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l'analyse comparée des tarifs fixés par l'accord cadre national et par le catalogue de cantine du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe produits à l'instance, que même en se limitant à la liste de produits invoqués par le requérant, l'ensemble de ces produits, ramenés à des quantités égales et comparés à des marques équivalentes voire identiques, est environ 58 % plus cher que ceux proposés dans les établissements en gestion publique. Le garde des sceaux, ministre de la justice, qui se borne, sans apporter de pièce au dossier, à invoquer des erreurs de comparaison entre le catalogue du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe et les prix fixés dans les établissements en gestion publique, ne démontre pas que la surfacturation ainsi constatée ne se retrouverait pas pour la grande majorité des 286 produits pour lesquels les prix ont été harmonisés. En outre, si, ainsi que le fait valoir le ministre, s'agissant des 286 produits en cause, le catalogue du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe propose un nombre significatif de produits de marque, il ne comporte pas systématiquement des produits de même nature à prix moindre, éventuellement dans la gamme " premier prix ", de sorte qu'il impose des produits plus onéreux du seul fait du mode de gestion choisi pour cet établissement et non à raison d'une situation objectivement différente des détenus. 
 6. En deuxième lieu, le ministre fait valoir que les prix pratiqués dans les établissements en gestion déléguée comprennent les coûts de commande, de livraison et de distribution des produits par le prestataire. Il n'a cependant, et alors que le choix de gestion n'est, par lui-même, pas opposable aux détenus, produit aucun élément de nature à démontrer que le service de cantine rendu par un prestataire privé serait substantiellement différent de celui rendu aux détenus incarcérés dans des établissements en gestion directe et qu'il justifierait une telle différence de traitement entre des personnes détenues placées dans une situation identique. 
 7. En troisième lieu, si le garde des sceaux se prévaut d'une harmonisation régionale au moyen du mécanisme de détermination des tarifs prévu par le marché national par référence aux prix pratiqués dans deux hypermarchés implantés dans le ressort de la direction interrégionale des services pénitentiaires et, d'ailleurs, choisis librement par le gestionnaire privé, ce dispositif ne permet pas pour autant de proposer des prix qui ne seraient pas supérieurs à ceux fixés pour les 286 produits en cause dans les établissements en gestion directe, alors que les détenus ne choisissent pas leur lieu d'incarcération. 
 8. En dernier lieu, le ministre, en faisant valoir que le directeur d'établissement ne peut pas procéder de manière unilatérale à la modification des tarifs du catalogue des cantines dès lors qu'il doit appliquer les stipulations du marché, doit être regardé comme invoquant la situation de compétence liée dans laquelle se trouverait le chef d'établissement. Toutefois, ce moyen de défense doit être, en tout état de cause, écarté compte tenu de ce qui a été dit aux points 5 et 6. 
 9. Ainsi, alors que la différence de traitement entre les personnes détenues en établissements en gestion directe et celles détenues en établissements en gestion déléguée, tels que le centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe, n'est pas la conséquence nécessaire d'une loi, il résulte de l'ensemble de ce qui vient d'être exposé qu'il n'existe pas entre ces usagers des différences de situation appréciables, pas plus qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service, qui commanderait une telle différence de traitement. 
 10. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, M. C est fondé à soutenir que la décision attaquée méconnaît le principe d'égalité des usagers devant le service public et doit, pour ce motif, être annulée en tant qu'elle maintient des tarifs supérieurs à ceux des 286 produits dont les prix ont été harmonisés au sein des établissements en gestion directe. 
 Sur le report dans le temps des effets de l'annulation : 
 11. Le garde des sceaux, ministre de la justice fait valoir qu'une annulation conduirait, dans les établissements en gestion déléguée, au remboursement des trop-perçus et au recouvrement des avantages indus, que la modification tarifaire induira un préjudice financier pour les gestionnaires privés dont l'étendue n'est pas déterminable, que les gestionnaires délégués pourraient bénéficier d'une rémunération indue et que le service de cantine des établissements pénitentiaires jusqu'alors exploités en gestion déléguée passerait en gestion publique nécessitant le délai d'une possible mise en concurrence. 
 12. Toutefois, il ne résulte pas des éléments invoqués ci-dessus que l'annulation rétroactive de la seule décision en litige serait de nature à emporter des conséquences manifestement excessives au regard de l'intérêt qui s'attache à la continuité du service, à la sauvegarde des finances publiques et à la stabilité des relations contractuelles. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Eu égard au motif d'annulation retenu ci-dessus, il y a lieu d'enjoindre au directeur du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe de modifier le catalogue de cantine de l'établissement, en tant qu'il propose des tarifs supérieurs à ceux des 286 produits dont les prix ont été harmonisés dans les établissements en gestion directe, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. M. C a obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Ciaudo, avocat de M. C, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État, de mettre à la charge de l'Etat le versement à Me Ciaudo de la somme de 1 200 euros. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 24 novembre 2021 par laquelle le directeur du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe a refusé de procéder à la modification du catalogue de cantine de l'établissement est annulée en tant qu'elle maintient des tarifs supérieurs à ceux des 286 produits dont les prix ont été harmonisés au sein des établissements en gestion directe. 
 Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe de modifier le catalogue de cantine de l'établissement, en tant qu'il propose des tarifs supérieurs à ceux des 286 produits dont les prix ont été harmonisés dans les établissements en gestion directe, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera à Me Ciaudo une somme de 1 200 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que Me Ciaudo renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à Me Ciaudo et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 27 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Cheylan, président, 
 M. Martinez, premier conseiller,  
 Mme Arniaud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 P. B 
 Le président, 
 Signé  
 F. CHEYLAN 
 La greffière, 
 Signé  
 C. BÉNIS 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 C. Bénis