TA102 · 1ère Chambre — 26 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 4 décembre 2022, et un mémoire complémentaire, enregistré le 4 mai 2023, M. C B, représenté par Me Jean-Joseph, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune du François a refusé de publier dans le numéro du mois de septembre 2022 du magazine municipal la tribune qu'il a transmise au nom du groupe d'élus d'opposition du conseil municipal dénommé " Une nouvelle dynamique pour servir le François " ; 
 2) de condamner la commune du François à lui verser un euro symbolique en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi en raison de l'illégalité fautive de cette décision de refus de publication ;  
 3°) d'enjoindre à la commune du François de publier la tribune dans le prochain numéro du magazine municipal à paraître suivant le jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ainsi que la publier sur le site internet et les pages des réseaux sociaux de la ville, dans un délai de huit jours à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 4°) de condamner la commune du François à lui verser une somme de 500 euros au titre des dépens ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune du François le versement d'une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt à agir en sa qualité de conseiller municipal chef de file du groupe d'opposition élu lors des dernières élections sur la liste dénommée " Une nouvelle dynamique pour servir le François " ; 
 - sa requête est recevable dans la mesure où la décision attaquée ne comportait aucune mention des voies et délais de recours ; 
 - elle est encore recevable dès lors que la décision attaquée est intervenue suite à son courriel du 22 juin 2022 et a été révélée par la publication dans l'espace réservé du numéro du magazine municipal d'une mention faisant état du refus du maire de publier la tribune ; 
 - la décision attaquée méconnait l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales et les articles 29 et 42 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse puisque la tribune litigieuse ne présente aucun caractère outrageant ou diffamatoire, ni ne comprend le moindre propos susceptible d'engager la responsabilité pénale du directeur de publication ; 
 - elle méconnait les libertés d'opinion et d'expression de son groupe d'opposition, garanties par les articles 2 et 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par l'article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; 
 - elle méconnait également l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui garantit lui-aussi les libertés d'opinion et d'expression. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 avril 2023, la commune du François, représenté par la Selarl Avocats conseil et défense, agissant par l'intermédiaire de Me Germany, conclut au rejet de la requête et, en outre, de mettre à la charge de M. B une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dans la mesure où la décision de refus de publication attaquée n'existe pas, M. B n'ayant jamais fait parvenir de texte corrigé comme il y avait pourtant été invité par courriel du 20 juin 2022 ; 
 - à supposer même que le tribunal considère que ce courriel du 20 juin 2022 constitue une décision administrative, la requête, formée plus de deux mois après la réception de ce courriel, serait en tout état de cause tardive ; 
 - le caractère injurieux et outrageant des termes de la tribune, au sens de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, justifiait légalement la décision attaquée de refus de publication ;  
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 5 septembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires de la requête, en l'absence de toute décision prise par l'administration sur une demande indemnitaire préalable formée devant elle.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Phulpin, 
 - les conclusions de M. Lancelot, rapporteur public 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune du François a décidé de créer et de diffuser un nouveau magazine municipal, dénommé " François Actu - Nouvèl Ô Franswa ". En vue de la parution du premier numéro prévu pour le mois de septembre 2022, M. Alain-Claude Lagier, conseiller municipal chef de file du groupe d'opposition dénommé " Une nouvelle dynamique pour servir le François ", a transmis en mairie, à l'invitation du maire, un texte destiné à être publié dans une rubrique dédiée à l'expression des élus d'opposition. Dans la présente instance, M. B demande au tribunal administratif d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune du François a refusé de publier la tribune qu'il a transmise au nom de son groupe d'opposition, ainsi que d'enjoindre au maire, sous conditions de délai et d'astreinte, de publier cette tribune dans le prochain numéro du magazine municipal, ainsi que sur le site internet et les pages des réseaux sociaux de la ville. Il demande en outre à la juridiction de condamner la commune du François à lui verser un euro symbolique en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi à raison de l'illégalité de cette décision de refus de publication. 
 Sur la recevabilité de la requête : 
 2. L'article R. 421-1 du code de justice administrative dispose : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ". L'article R. 421-5 du même code dispose : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. " 
 3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, à l'invitation du maire, M. B a transmis en mairie une tribune destinée à être publiée dans le premier numéro du mois de septembre 2022 du nouveau magazine communal, dénommé " François Actu - Nouvèl Ô Franswa ", dans une rubrique dédiée à l'expression des élus d'opposition. Toutefois, par un courriel le 20 juin 2022, la responsable de la publication a informé le requérant que le maire de la commune refusait de publier la tribune en l'état et a invité l'intéressé à faire parvenir une nouvelle version de son texte. Par courriel du 22 juin 2022, M. B a confirmé les termes initiaux de sa tribune et demandé expressément au maire qu'il publie le texte dans le bulletin communal.  En septembre 2022, le numéro du magazine municipal est paru avec, dans l'espace réservé à l'expression des minorités, une mention indiquant que le texte transmis par M. B n'était pas publié en raison de son caractère diffamatoire. Il s'ensuit que, même si le maire de la commune du François n'a pas pris aucun acte formalisé pour refuser de publier la tribune transmise par M. B, l'absence de publication de cette tribune dans le numéro du magazine révèle l'existence d'une telle décision de refus édictée par le maire à la suite du courriel de l'intéressé du 22 juin 2022 confirmant les termes du texte initialement transmis. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune du François, tirée de ce qu'aucune décision de refus de publication n'aurait été édictée par le maire, manque en fait. Elle doit, par suite, être écartée.  
 4. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le courriel du 20 juin 2022 invitant M. B à modifier les termes de sa tribune constitue un simple acte préparatoire à la décision attaquée du maire portant refus de publication, édictée après que le requérant ait confirmé les termes initiaux de son texte par courriel du 22 juin 2022. La décision attaquée non formalisée, révélée au moment de la parution du numéro du magazine communal de septembre 2022, ne comportait aucune mention des voies et délais de recours. Il s'ensuit que, en application de l'article R. 421-5 cité précédemment du code de justice administrative, le délai de recours contentieux de deux mois n'est pas opposable à M. B. La fin de non-recevoir opposée en défense par la commune du François tirée de la tardiveté de la requête n'est dès lors pas fondée. Elle doit, par suite, être écartée.  
 5. En troisième lieu, il résulte des dispositions citées au point 2. qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.  
 6. En l'espèce, M. B demande que la commune du François soit condamnée à lui verser la somme d'un euro symbolique en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi en raison de l'illégalité fautive de la décision du maire portant refus de publication de sa tribune dans le magazine municipal. Toutefois, le requérant n'a formé auprès de la commune du François aucune demande tendant au versement d'une quelconque somme, ni préalablement à sa requête, ni en cours d'instance. Dans ces conditions, faute de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables. Elles doivent, par suite, être rejetées. 
 Sur la légalité de la décision attaquée : 
 7. L'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales dispose : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale () ". L'article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse dispose : " Toute allégation ou imputation d'un fait qui porte atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation. La publication directe ou par voie de reproduction de cette allégation ou de cette imputation est punissable, même si elle est faite sous forme dubitative ou si elle vise une personne ou un corps non expressément nommés, mais dont l'identification est rendue possible par les termes des discours, cris, menaces, écrits ou imprimés, placards ou affiches incriminés. / Toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l'imputation d'aucun fait est une injure. " L'article 42 de la même loi dispose : " Seront passibles comme auteurs principaux des peines qui constituent la répression des crimes et délits commis par la voie de la presse dans l'ordre ci-après, savoir : / 1° Les directeurs de publications ou éditeurs quelles que soient leurs professions ou leurs dénominations () ".  
 8. Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales qu'une commune de 1 000 habitants et plus est tenue de réserver dans son bulletin d'information municipale, lorsqu'elle diffuse un tel bulletin, un espace d'expression réservé à l'opposition municipale. Ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans cet espace. Il en va toutefois autrement lorsqu'il ressort à l'évidence de son contenu qu'un tel article présente un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard des dispositions précitées de la loi du 29 juillet 1881.  
 9. Il ressort des termes mêmes de la mention publiée en page 30 du numéro du magazine municipal, dans l'espace réservé à l'expression des minorités, que le maire de la commune du François a refusé la publication du texte transmis par M. B en se fondant sur son caractère diffamatoire. Ce texte constitue une tribune adressée aux habitants de la commune du François dans laquelle M. B exprime son opinion sur les réalisations de la municipalité en place au regard du programme qui avait été annoncé lors la campagne des dernières élections municipales, ainsi que sur la gestion des affaires communales et sur l'action politique du maire depuis son élection. Si cette tribune est rédigée sur un ton volontairement vif, polémique et accusateur, elle critique cependant l'action du maire et de la majorité, et non la personne du maire ou des membres de l'exécutif. Dans ces conditions, eu égard à son contenu, cette tribune ne peut être regardée comme présentant à l'évidence un caractère manifestement diffamatoire. Il s'ensuit que M. B est fondé à soutenir que le maire de la commune du François a méconnu les dispositions citées au point 7. en refusant de la publier dans le magazine municipal. Le moyen ainsi soulevé doit, par suite, être accueilli. 
 10. Néanmoins, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. La commune du François doit être regardée comme demandant dans son mémoire en défense que soit substitué au motif de la décision attaquée, tiré du caractère diffamatoire de la tribune transmise par M. B, le motif tiré de ce que le contenu de cette tribune présenterait un caractère outrageant ou injurieux. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux exposés précédemment au point 9., la tribune du requérant, eu égard à son contenu, ne peut être regardée comme présentant à l'évidence un caractère manifestement outrageant ou injurieux. Il s'ensuit que la demande de substitution de motif de la commune du François n'est pas fondée. Elle doit, par suite, être rejetée.  
 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés par le requérant, qu'il y a lieu d'annuler la décision attaquée par laquelle le maire de la commune du François a refusé de publier la tribune de M. B. 
 Sur l'injonction et l'astreinte : 
 13. L'annulation prononcée au point précédent n'implique pas que la tribune de M. B soit publiée sur le site internet ou sur les pages des réseaux sociaux de la ville. Elle implique en revanche, compte-tenu du motif sur lequel elle se fonde, que la commune du François publie la tribune dans la prochaine édition de son magazine municipal. Il y a lieu, par suite, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre à la commune du François de procéder à cette publication. Dans les circonstances de l'espèce il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée par M. B. 
 Sur les dépens : 
 14. La présente instance n'a donné lieu à aucun dépens. Les conclusions de M. B tendant à ce qu'une somme de 500 euros soit mise à la charge de la commune du François au titre des dépens doivent, par suite, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune du François demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune du François une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision attaquée par laquelle le maire de la commune du François a refusé de publier la tribune transmise par M. B au nom du groupe d'élus d'opposition du conseil municipal dénommé " Une nouvelle dynamique pour servir le François " en vue de la parution du premier numéro du magazine municipal est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune du François de publier la tribune litigieuse transmise par M. B dans la prochaine édition de son magazine municipal. 
 Article 3 : La commune du François versera à M. B une somme de 1 500 (mille cinq cent) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions de la commune du François présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. Alain-Claude Lagier et à la commune du François. 
 Délibéré après l'audience du 12 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Laso, président, 
 M. de Palmaert, premier conseiller,  
 M. Phulpin, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2023. 
 Le rapporteur, 
 V. Phulpin 
 Le président, 
 J-M. LasoLa greffière, 
  M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de la Martinique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.