TA101 · 3ème chambre — 6 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 1er avril 2022, M. B A, représenté par    Me Galais, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 18 février 2022 par laquelle le directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement de La Réunion a rejeté sa demande de retrait du titre de perception émis le 15 décembre 2021 ; 
 2°) d'enjoindre à ce directeur de retirer le titre de perception émis le 15 décembre 2021 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision rejetant sa demande de retrait du titre de perception est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement a considéré à tort qu'il exploitait des activités sur la parcelle BK001, alors qu'il n'exploite que la parcelle BM44 ; 
 - il n'exerce aucune activité d'extraction de sable au bord de l'océan ; 
 - il n'utilise pas de matériaux alluvionnaires ni de matériaux minéraux ; 
 - l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement a considéré à tort qu'il n'avait pas mis de clôture pour protéger l'accès aux installations, qu'il n'avait pas affiché de consignes de sécurité dans les lieux fréquentés par le personnel et qu'il avait réalisé des opérations d'entretien et de réparations d'engins à même le sol sans protection particulière ; 
 - le titre de perception émis le 15 décembre 2021 est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 23 décembre 2020. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2022, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - l'arrêté du 30 juin 1997 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration sous la rubrique n°2515 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Beddeleem, conseillère, 
 - les conclusions de M. Ramin, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B A exerce, sous le nom commercial " LUDO Recyclage Concassage ", plusieurs activités relevant du régime des installations classées pour la protection de l'environnement sur le territoire de la commune du Port. Par un arrêté du 15 octobre 2014, le préfet de La Réunion a enjoint à M. A de supprimer toutes activités d'extraction et de stockage de matériaux puis de traitement de véhicules hors d'usage sur les parcelles cadastrées BK1, BK26, BK35, BK84, BM2, BM43 et BM44. Par un arrêté du 5 septembre 2017, le préfet de La Réunion l'a mis en demeure de respecter certaines dispositions de l'arrêté du 30 juin 1997 relatif aux installations classées dans la rubrique n°2515 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement. Par un arrêté du 13 septembre 2017, le préfet de La Réunion a fixé une astreinte journalière de 250 euros pour la suppression des installations dont l'exploitation avait été constatée par l'arrêté du 15 octobre 2014. Par un rapport de visite en date du 31 août 2020, rédigé à la suite d'une visite de contrôle effectuée le 17 juillet 2020, il a été relevé, d'une part, s'agissant des activités de concassage et criblage, que M. A ne respectait pas les articles 3.2, 4.7 et 5.7 de l'annexe I de l'arrêté du 30 juin 1997 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration sous la rubrique n°2515, et, d'autre part, qu'il exerçait illégalement les activités de transit de matériaux minéraux, relevant de la rubrique n°2517, et d'extraction de sable noir directement sur la plage, relevant de la rubrique n°2510. Par un arrêté du 23 décembre 2020, le préfet de La Réunion a ordonné le paiement d'une amende administrative de 5 000 euros et a ordonné le recouvrement de l'astreinte administrative journalière fixée par l'arrêté du 13 septembre 2017 pour un montant de 125 750 euros. A la suite de cet arrêté, un titre de perception a été émis le 15 décembre 2021, pour un montant de 130 750 euros. M. A a formé un recours administratif préalable obligatoire contre ce titre par un courriel du 13 janvier 2022, qui a été rejeté par le directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement le 18 février 2022. Par la présente requête, M. A demande au tribunal l'annulation de cette dernière décision du 18 février 2022. 
 Sur le cadre du litige : 
 2. Aux termes de l'article 117 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : / 1° Soit d'une contestation portant sur l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité ; / 2° Soit d'une contestation portant sur la régularité du titre de perception. / Les contestations du titre de perception ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ". Aux termes de l'article 118 de ce décret : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / Le droit de contestation d'un titre de perception se prescrit dans les deux mois suivant la notification du titre ou, à défaut, du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause. / Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. / La décision rendue par l'administration en application de l'alinéa précédent peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent. ". 
 3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge. Toutefois, lorsque la décision initiale est un titre exécutoire et que l'autorité compétente rejette le recours de l'intéressé en décidant de poursuivre le recouvrement de la créance par le moyen de ce titre, le recours ensuite formé devant le juge doit être regardé comme dirigé contre ces deux décisions. 
 4. Dès lors, la requête formée par M. A doit être regardée comme dirigée contre le titre de perception émis le 15 décembre 2021 et contre la décision de rejet de son recours administratif préalable obligatoire du 18 février 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. La décision du 18 février 2022, qui rejette le recours administratif préalable obligatoire formé le 13 janvier 2022 à l'encontre du titre de perception émis le 15 décembre 2021, a pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de l'intéressé qui relève du plein contentieux. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision du 18 février 2022, qui constitue un vice propre, doit être écarté comme inopérant. 
 En ce qui concerne le bien-fondé de la créance : 
 6. Le destinataire d'un ordre de versement est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive, comme le prévoient au demeurant, pour les dépenses de l'Etat, les articles 117 et 118 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012. 
 7. En contestant les faits relevés dans le rapport d'inspection du 31 août 2020 et en excipant de l'illégalité de l'arrêté du 23 décembre 2020 à l'appui de son recours contre le titre de perception émis le 15 février 2021, M. A doit être regardé comme contestant le bien-fondé de la créance que le titre de perception a pour objet de recouvrer. 
 8. En premier lieu, il résulte du rapport établi à l'occasion de la visite du service de l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement qui a eu lieu le 17 juillet 2020, que l'inspecteur de l'environnement a relevé que M. A exploitait ses activités sur les parcelles BK001, BK26, BK35, BM43 et BM44. Si M. A soutient qu'il n'exploite que la parcelle BM44, et non la parcelle BK001 qui appartiendrait à l'Office national des forêts, il résulte des constats d'huissier en date des 10 août 2018 et 17 septembre 2020, produits par le requérant lui-même, qu'il a été constaté, sur la parcelle de l'Office national des forêts, la présence d'une pelle sur chenilles en état de fonctionner ainsi que celle de tas de gravier, de galets et de sable. Ainsi, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'inspection des installations classées et le préfet de La Réunion auraient considéré à tort qu'il exploitait illégalement ses activités sur la parcelle BK001. 
 9. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. / (). ". Aux termes de l'article L. 511-2 du même code : " Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation. ". En vertu de la rubrique n°2510 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, l'exploitation d'une carrière de sable est une installation classée pour la protection de l'environnement. 
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. () / S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, ou si la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification est rejetée, ou s'il est fait opposition à la déclaration, l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations et ouvrages, la cessation définitive des travaux, opérations ou activités, et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. / Elle peut faire application du II de l'article L. 171-8, notamment aux fins d'obtenir l'exécution de cette décision. ". Aux termes de l'article L. 171-8 dudit code : " I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. - Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / () / 4° Ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 € et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure. Les dispositions des deuxième et troisième alinéas du 1° s'appliquent à l'astreinte. () ". 
 11. Il résulte du rapport de visite de l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement établi le 31 août 2020 que l'inspecteur de l'environnement a constaté des traces de sable, a relevé que les traces des engins ayant prélevé ce sable conduisaient directement à un dépôt de sable noir et aux installations exploitées par M. A et en a déduit que l'intéressé pratiquait une activité d'extraction de sable directement sur la plage sans l'autorisation requise en application de la rubrique n°2510 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) en annexe à l'article R. 511-9 du code de l'environnement. Les constats d'huissier du 17 septembre 2020 et du 13 janvier 2022, qui ont été dressés à la demande du requérant postérieurement à la visite de l'inspection des installations classées le 17 juillet 2020, ne permettent pas de remettre en cause utilement les faits constatés dans le rapport. Par ailleurs, il résulte de l'instruction, notamment du rapport d'inspection du 24 juillet 2017 et des photographies qui lui sont annexées, que M. A pratiquait déjà en 2017 une activité d'extraction de sable en bordure de l'océan sans autorisation. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il n'a jamais exploité d'activité d'extraction de sable. 
 12. En troisième lieu, en vertu de la rubrique n°2517 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, sont des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à enregistrement les " station[s] de transit, regroupement ou tri de produits minéraux ou de déchets non dangereux inertes autres que ceux visés par d'autres rubriques, la superficie de l'aire de transit étant : / 1. Supérieure à 10 000 m2 / () ". 
 13. Il résulte du rapport de visite d'inspection établi le 31 août 2020 et des photographies jointes à ce rapport que l'inspecteur de l'environnement a constaté que M. A exerçait une activité de transit de matériaux minéraux, soumise à enregistrement au titre de la rubrique n°2517 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement. Si le requérant soutient que les matériaux qu'il utilise proviennent d'achats réalisés auprès de chantiers routiers en 1988, les pièces qu'il produit ne permettent pas de l'établir. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que l'inspection des installations classées et le préfet de La Réunion auraient considéré à tort qu'il exploitait illégalement une activité de transit de matériaux minéraux. 
 14. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'annexe I de l'arrêté du 30 juin 1997 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration sous la rubrique n° 2515 : " () / 3.2. Contrôle de l'accès / Les personnes étrangères à l'établissement ne doivent pas avoir un accès libre aux installations. () / 4.7. Consignes de sécurité / Sans préjudice des dispositions du code du travail, des consignes précisant les modalités d'application des dispositions du présent arrêté doivent être établies, tenues à jour et affichées dans les lieux fréquentés par le personnel. Ces consignes doivent notamment indiquer : / - les procédures d'arrêt d'urgence et de mise en sécurité de l'installation (électricité, réseaux de fluides) ; / - les mesures à prendre en cas de fuite sur un récipient ou une canalisation contenant des substances dangereuses, notamment les conditions de rejet prévues au point 5.7. ; / - les moyens d'extinction à utiliser en cas d'incendie ; / - la procédure d'alerte avec les numéros de téléphone du responsable d'intervention de l'établissement, des services d'incendie et de secours, etc. () / 5.7. Prévention des pollutions accidentelles / Des dispositions doivent être prises pour qu'il ne puisse pas y avoir en cas d'accident (rupture de récipient, cuvette, etc.), déversement de matières dangereuses dans les égouts publics ou le milieu naturel. Leur évacuation éventuelle après un accident doit se faire, soit dans les conditions prévues au point 5.5. ci-dessus, soit comme des déchets dans les conditions prévues au titre 7 ci-après. (). ". 
 15. Il résulte du rapport de visite d'inspection établi le 31 août 2020 que l'accès aux installations exploitées par le requérant était libre, que les consignes de sécurité n'étaient pas affichées dans les lieux fréquentés par le personnel et que des opérations d'entretien et de réparation d'engins étaient réalisées à même le sol sans protection particulière, en méconnaissance des dispositions précitées. D'une part, les constats d'huissier en date du 17 septembre 2020 et du 13 janvier 2022, dressés à la demande du requérant postérieurement à la visite de l'inspecteur de l'environnement, qui se bornent à indiquer la présence d'un panneau " Interdit d'entrer à toutes personnes étrangères attention aux chiens méchants " et qui relèvent que la clôture entre la parcelle exploitée par le requérant et le terrain appartenant au Grand Port Maritime est tombée, ne permettent pas de remettre en cause les constatations du rapport de visite quant à l'accès aux installations. D'autre part, si ces constats d'huissier relèvent la présence d'un panneau de rassemblement et d'un panneau relatif au port d'équipements obligatoires, il apparaît que les consignes relatives aux procédures d'arrêt d'urgence et de mise en sécurité de l'installation (électricité, réseaux de fluides), aux mesures à prendre en cas de fuite sur un récipient ou une canalisation contenant des substances dangereuses, aux moyens d'extinction à utiliser en cas d'incendie et à la procédure d'alerte avec les numéros de téléphone du responsable d'intervention de l'établissement, des services d'incendie et de secours n'étaient pas affichées sur le site. Enfin, la circonstance que les huissiers ont constaté que des pièces d'engins étaient stockées sur le béton n'est pas de nature à remettre en cause les constatations de l'inspecteur des installations classées et les photographies annexées au rapport, qui montrent que des opérations d'entretien et de réparation d'engins ont été réalisées à même le sol sans protection particulière. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'inspection des installations classées et le préfet de La Réunion auraient relevé à tort l'absence de clôture pour protéger l'accès aux installations, l'absence de consignes de sécurité affichées dans les lieux fréquentés par le personnel et l'existence d'opérations d'entretien et de réparation d'engins réalisées à même le sol sans protection particulière. 
 16. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que le titre de perception émis le 15 décembre 2021 serait fondé sur des faits erronés ainsi que sur un arrêté du 23 décembre 2020 illégal. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation du titre de perception émis le 15 décembre 2021 et de la décision de rejet du recours administratif préalable obligatoire du 18 février 2022 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié M. B A et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
 Copie sera adressée au préfet de La Réunion et au directeur régional des finances publiques de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 9 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Bauzerand, président, 
 - M. Duvanel, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 J. BEDDELEEM 
 Le président, 
 Ch. BAUZERAND 
 Le greffier, 
 F. IDMONT 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.