TA69 · 2ème chambre — 29 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 décembre 2021 et 5 décembre 2022, la société anonyme Bouygues Télécom et la société Cellnex France, la première nommée ayant la qualité de représentante unique pour l'application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 19 juillet 2021 par lequel le maire de Grigny s'est opposé à la déclaration préalable de travaux tendant à l'installation d'infrastructures et d'équipements de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Les Brosses, ensemble la décision du 5 novembre 2021 rejetant le recours gracieux formé par la société Bouygues Télécom ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Grigny de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Grigny la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la décision contestée est insuffisamment motivée ; 
 - le motif relatif à la mutualisation des équipements, fondé sur le code des postes et des communications électroniques, est entaché d'erreur de droit dès lors qu'il a été pris en méconnaissance du principe d'indépendance des législations ;  
 - ce même motif est entaché d'erreur de droit dès lors que le code des postes et des communications électroniques n'impose aucune obligation de partage ; 
 - le motif tiré de l'absence d'insertion paysagère du projet est entaché d'erreur d'appréciation. 
 Par des mémoires enregistrés les 29 mars et 5 décembre 2022, la commune de Grigny, représentée par la SELARL ATV Avocats associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle est tardive et que la société Bouygues Télécom ne justifie pas de sa qualité pour agir ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé ;  
 - à titre subsidiaire, au motif de refus tiré de la méconnaissance par le projet de l'article 4.1 de la zone A2 doit être substituée la méconnaissance de l'article 4.1 de la zone A1, le projet étant situé dans cette dernière zone. 
 Par ordonnance du 21 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 décembre 2022 à 16 h 30. 
 Par une lettre du 9 décembre 2022, le tribunal a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de la méconnaissance du champ d'application de l'article 4.4 b) des dispositions spécifiques à la zone A2 du règlement annexé au plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon, le projet étant situé en zone A1. 
 Par un mémoire enregistré le 12 décembre 2022, non communiqué, la commune de Grigny a produit des observations en réponse à la lettre du 9 décembre 2022. 
 Vu l'arrêté et la décision attaqués et les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Thoinet, représentant la commune de Grigny. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Cellnex France a, dans le cadre d'un mandat signé avec la société Bouygues Télécom, déposé le 28 avril 2021 en mairie de Grigny une déclaration préalable en vue de l'installation d'infrastructures et d'équipement de radiotéléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Les Brosses. Par un arrêté du 19 juillet 2021, le maire s'est opposé à cette déclaration préalable. Les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom en demandent l'annulation, ensemble la décision du 5 novembre 2021 rejetant le recours gracieux formé par la société Bouygues Télécom. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. En premier lieu, la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France a pour objet la réalisation d'un relais de téléphonie mobile, participant, selon cette déclaration, au déploiement du réseau exploité par la société Bouygues Télécom, en sa qualité d'opérateur. Ainsi, et sans qu'y fasse obstacle le mandat donné le 13 août 2020 par la société Cellnex France à la société Bouygues Télécom, cette dernière dispose d'un intérêt propre lui donnant qualité à contester la décision d'opposition du maire de Grigny. 
 3. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la requête est introduite par la société Cellnex France, mais également par la société Bouygues Télécom, auteure du recours gracieux formé le 16 septembre 2021 contre le refus d'autorisation d'urbanisme en litige du 19 juillet précédent. Or, selon un mandat du 13 août 2020 signé par les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom, la société Cellnex France a donné pouvoir et mandaté la société Bouygues Télécom aux fins notamment, en son nom et pour son compte, de constituer et déposer les dossiers des demandes d'autorisations administratives requises pour le déploiement des sites de communications électroniques et, en cas de recours contre les autorisations, de coordonner le suivi de ces procédures, d'apporter l'assistance nécessaire et de communiquer toutes informations utiles. Compte tenu de ces termes, ce mandat doit être regardé comme incluant la possibilité pour la société Bouygues Télécom d'exercer, pour le compte de la société Cellnex France, des recours gracieux contre les décisions d'opposition à déclaration préalable. Par suite, ledit recours gracieux contre l'arrêté attaqué formé par la société Bouygues Télécom a prorogé le délai de recours contentieux. Il en résulte que la requête, enregistrée au greffe du tribunal le 14 décembre 2021, a été introduite dans le délai de recours suivant le rejet par le maire de Grigny, le 5 novembre 2021, de ce recours gracieux, lui-même formé dans le délai de recours contre la décision attaquée du 19 juillet 2021. La commune de Grigny n'est ainsi pas fondée à opposer l'irrecevabilité de la requête au motif que la demande de la société Cellnex France serait tardive. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques : " () Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit à la fois : - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ; () ". 
 5. Lorsque l'autorité compétente en matière d'urbanisme est saisie d'une déclaration préalable au titre des dispositions de l'article L. 421-4 du code de l'urbanisme, elle est seulement tenue de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur et il ne lui appartient dès lors pas d'apprécier l'opportunité du choix d'implantation de celui-ci. Au surplus, l'article D. 98-6-1 n'impose aucune obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs. Dès lors, le maire de Grigny ne pouvait légalement s'opposer à la déclaration préalable en cause au motif que la société pétitionnaire n'avait pas recherché à mutualiser les infrastructures. Les requérantes sont dès lors fondées à soutenir que ce motif est entaché d'erreurs de droit. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 4.1 des dispositions spécifiques à la zone A1 du règlement annexé au plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon : " Cette zone regroupe les espaces destinés à l'agriculture qui ont une sensibilité particulière d'un point de vue soit paysager, soit écologique. / A ce titre, l'objectif est de conserver ces espaces dans leur vocation agricole et de les protéger, en raison de leur qualité paysagère ou écologique, par une limitation très stricte des usages et affectations des sols. / Tous les travaux, ouvrages, installations, constructions ou aménagements de constructions existantes, par leur situation, leurs dimensions, leur conception, leur mode de réalisation ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, prennent en compte l'intérêt et la qualité des lieux, des sites, des paysages naturels ainsi que la conservation des perspectives paysagères ". Aux termes de l'article 4.1 des dispositions spécifiques à la zone A2 du même règlement : " Cette zone regroupe les espaces destinés à l'activité agricole. / L'objectif est de préserver ces espaces dédiés à l'agriculture, tout en autorisant une gestion des constructions existantes*, autres que celles liées à l'exploitation agricole, de prendre en compte les hameaux existants ainsi que les besoins en matière d'équipements d'intérêt collectifs et services publics. / Tous les travaux, ouvrages, installations, constructions ou aménagements de constructions existantes, par leur situation, leurs dimensions, leur conception, leur mode de réalisation ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, prennent en compte l'intérêt et la qualité des lieux, des sites, des paysages naturels ainsi que la conservation des perspectives paysagères. ". 
 7. Les dispositions précitées du règlement annexé au PLU-H ont le même objet que celles, également invoquées par la commune de Grigny en défense, de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. 
 8. Il ressort des pièces du dossier, et est d'ailleurs confirmé par la commune de Grigny en défense, que le projet est situé en zone A1. Par suite, la décision attaquée ne pouvait être prise sur le fondement des dispositions de l'article 4.1 des dispositions du règlement spécifiques à la zone A2. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 9. En l'espèce, la commune de Grigny fait valoir en défense que la décision attaquée, motivée par l'absence d'insertion paysagère du projet, trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article 4.1 précité de la zone A1, qui peuvent être substituées à celles de l'article 4.1 de la zone A2. Cette substitution de base légale n'a pour effet de priver les intéressées d'aucune garantie et l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'article 4.1 de l'une ou l'autre des zones. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que le projet se situe au cœur d'un plateau agricole, sur les hauteurs de la commune, qui, bien qu'identifié par le cahier communal de Grigny comme un espace naturel emblématique qui ceinture le territoire urbain de la commune et lui sert d'écrin, ne présente pas un intérêt paysager particulier auquel le projet de construction d'un pylône treillis de couleur grise d'une hauteur de 24 mètres porterait atteinte. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce projet serait de nature à contrarier les objectifs prioritaires de la " protection des espaces naturels et agricoles périurbains " (PENAP) de préservation et restauration des continuités écologiques et de pérennisation de la destination agricole du foncier. Enfin, la commune de Grigny ne peut fonder le motif d'absence d'insertion paysagère du projet, ni sur certaines orientations du projet d'aménagement et de développement durables, ni sur le contenu du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise, ces documents n'étant pas directement opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme. Dans ces conditions, en opposant l'absence d'insertion paysagère du projet pour refuser l'autorisation d'urbanisme sollicitée par les requérantes, le maire de Grigny a entaché son arrêté d'erreur d'appréciation dans l'application de l'article 4.1 de la zone A1. 
 10. En dernier lieu, le projet étant, ainsi qu'il a été dit au point 8, situé en zone A1, le maire de Grigny a méconnu le champs d'application de l'article 4.4 b), seulement applicable en zone A2, en opposant cet article pour refus de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée. Les motifs de la décision attaquée fondés sur la méconnaissance de cet article sont dès lors également entachés d'illégalité. 
 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen de la requête n'est pas, en l'état du dossier, de nature à justifier l'illégalité des décisions en litige. 
 12. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 19 juillet 2021 par lequel le maire de Grigny s'est opposé à la déclaration préalable de la société Cellnex France ainsi que, par voie de conséquence, de la décision du 5 novembre 2021 rejetant le recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ".  
 14. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". 
 15. Enfin, aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ". Une autorisation de construire délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l'administration reprenne une décision de refus. 
 16. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, en exécution de l'injonction prononcée par le juge des référés, le maire de Grigny a pris un arrêté en date du 3 mars 2022 portant délivrance à la société Cellnex France d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. Cet arrêté, en vertu de ce qui vient d'être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, s'opposent à ce que cet arrêté puisse être retiré et font obstacle à ce que le maire oppose un nouveau refus à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France. Par suite, la décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n'y a pas lieu d'enjoindre au maire de Grigny de réexaminer la demande dont il était saisi. Les conclusions à fin d'injonction présentées par les sociétés requérantes doivent, dans ces conditions, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doit être mis à la charge de la commune de Grigny, partie perdante, le versement aux sociétés requérantes d'une somme globale de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par la commune de Grigny sur ce fondement doivent être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : L'arrêté du 19 juillet 2021 par lequel le maire de Grigny s'est opposé à la déclaration préalable de la société Cellnex France ainsi que la décision du 5 novembre 2021 de rejet du recours gracieux sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Grigny versera la somme globale de 1 400 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Grigny tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SA Bouygues Télécom, en qualité de représentante unique des requérantes, et à la commune de Grigny. 
 Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Karen Mège Teillard, première conseillère, 
 Mme Marine Flechet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe du tribunal le 29 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 M. Flechet 
 Le président, 
 J.-P. Chenevey        
 La greffière, 
 G. Reynaud 
 La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,