TA33 · 2ème Chambre — 5 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 30 septembre 2021, la SCI du 145 av Charles de Gaulle, représentée par Me Franceschini, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 29 juillet 2021 par laquelle le directeur général de l'établissement public foncier (EPF) de Nouvelle-Aquitaine a exercé son droit de préemption urbain sur la parcelle située 78 rue de Gambetta à Libourne, parcelle cadastrée CN n° 248 ;  
 2°) de mettre à la charge de l'EPF de Nouvelle-Aquitaine une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - elle est entachée d'incompétence à défaut, d'une part, pour le président de la communauté d'agglomération du Libournais de s'être vu confier l'exercice du droit de préemption urbain et la possibilité de le subdéléguer et d'autre part pour sa signataire de bénéficier du délégation régulière de la part de l'EPF de Nouvelle-Aquitaine ;  
 - le droit de préemption urbain n'a pas été régulièrement institué, en méconnaissance de l'article R. 211-1 du code de l'urbanisme ;  
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, à défaut d'avoir saisi le service des domaines prescrit par l'article R. 123-21 du code de l'urbanisme ;  
 - le projet en litige ne constitue pas un projet d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;  
 - la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir et de procédure ;  
 - un conflit d'intérêts peut également justifier son annulation.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2022, l'Etablissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, représenté par Me Rivière, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante une somme de 2 500 euros.  
 Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Cabanne, 
 - les conclusions de M. Josserand, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Bellegarde, substituant Me Rivière, représentant l'Etablissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine. 
 1. La SCI NT60 Angers s'est portée acquéreur auprès de la SCI du 145 av Charles de Gaulle d'une parcelle cadastrée CN 248 située 78 rue Gambetta à Libourne, au prix de 285 000 euros. La déclaration d'intention d'aliéner de ce bien a été adressée à la commune de Libourne le 11 mai 2021. Par une décision du 29 juillet suivant, l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine (EFP-NA) a décidé d'exercer, au prix de 230 000 euros, le droit de préemption urbain sur cette parcelle. Par la présente requête, la SCI du 45 av Charles de Gaulle demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions en annulation :  
 2.  En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, (). "  Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain () " Aux termes du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige : " La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : () : 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, () ". Aux termes de l'article L. 5211-9 du même code : " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. / (). / Il est seul chargé de l'administration, mais il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à d'autres membres du bureau. () Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. () ". 
 3. La communauté d'agglomération du Libournais est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune de Libourne est membre. Il n'est pas contesté que cette communauté d'agglomération dispose de la compétence aménagement de l'espace qui lui confère compétence en matière de plan local d'urbanisme ce qui implique de plein droit sa compétence en matière de droit de préemption urbain. Par délibération du 12 novembre 2018, certifiée exécutoire compte tenu de sa transmission au contrôle de légalité et de sa publication le 23 novembre 2018, son conseil communautaire a donné délégation de pouvoir au président de l'établissement public de coopération intercommunale pour exercer le droit de préemption urbain et subdéléguer l'exercice de ce droit " sur le périmètre de veille foncière tel que délimité sur la carte annexée " à la délibération. Par arrêté du 21 juin 2018, dont le caractère exécutoire est démontré par les pièces du dossier, le président de la communauté d'agglomération du libournais a subdélégué à l'EPF de Nouvelle-Aquitaine le droit de préemption urbain pour l'acquisition de la parcelle cadastrée CN 248 inscrite dans le périmètre de veille foncière.  
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 321-10 du code de l'urbanisme : " Le directeur général, dans les limites des compétences qui lui ont été déléguées, peut, par délégation du conseil d'administration, être chargé d'exercer au nom de l'établissement public foncier de l'Etat, de l'établissement public d'aménagement () les droits de préemption dont l'établissement est titulaire ou délégataire et le droit de priorité dont l'établissement est délégataire. ".  
 5. Par une délibération n° CA-2017-62 du 26 octobre 2017, approuvée par le préfet de Nouvelle-Aquitaine le même jour et publiée au recueil des actes administratifs de l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine du 26 octobre 2017 (R75-2017-10-26-002), conformément aux dispositions de l'article R. 321-12 du code de l'urbanisme, le conseil d'administration de cet établissement a adopté le règlement intérieur institutionnel de l'établissement dont l'article 3.c dispose que " le conseil d'administration délègue au directeur général l'exercice des droits de préemption et de priorité dont l'établissement est délégataire ".  
 6. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le directeur général n'aurait pas disposé d'une délégation de compétence régulière pour exercer le droit de préemption sur la parcelle en cause, dont il n'est pas contesté qu'elle est située dans le périmètre de maîtrise foncière de l'établissement, doit être écarté. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté en toutes ses branches.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, préalablement à l'édiction de la décision en litige, le pôle d'évaluation domaniale de la direction départementale des finances publiques de la Gironde a été consulté le 18 juin 2021 et a rendu son avis le 21 juin suivant. Cet avis précise la composition du bien et l'estimation réalisée avec le rappel de la méthode utilisée.  
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan ". Il résulte de ces dispositions que l'institution par délibération du droit de préemption urbain au sein des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé, qui rend applicable au sein de ces zones les dispositions du code de l'urbanisme qui régissent l'exercice du droit de préemption, constitue une base légale des décisions de préemption prises dans son périmètre.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 16 décembre 2016, le conseil municipal de Libourne a instauré le droit de préemption urbain sur les secteurs UA, UB, UC, UY, UE du territoire communal et leurs sous-secteurs inscrits en zone U et AU du PLU et dont le périmètre est précisé au plan annexé à la délibération. Par suite, le moyen tiré de l'absence de délibération ayant instauré le droit de préemption urbain sur la parcelle, classée en zone UA du plan local d'urbanisme de Libourne, doit être écarté.  
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 (). Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. " Il résulte des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 12. D'une part, il ressort des termes de la décision attaquée qu'elle a été prise dans le cadre de la convention cadre " Action cœur de ville ", dont l'axe 1 est relatif à la restructuration de l'habitat insalubre en centre-ville afin d'y offrir une offre attractive et de la convention tripartite (commune de Libourne, CALI et EPF de Nouvelle-Aquitaine) qui vise, dans une volonté de renouvellement urbain, à réinvestir dans le quartier Bastide au sein de l'îlot Gambetta où se situe l'immeuble en litige, les logements vacants au-dessus des commerces en créant des accès indépendants, tout en préservant ces derniers. La commune produit à cet égard deux études urbaines pour le renouvellement de Libourne qui, datées d'octobre 2017 et mai 2018, identifient précisément l'îlot ainsi que le bien préempté parmi ceux pour lesquels un accès indépendant des commerces devra être créé. Si la requérante conteste la vacance de l'étage affecté à l'habitation, elle ne justifie par aucune pièce son occupation. En tout état de cause, elle ne conteste ni son insalubrité mentionnée par la décision en litige ni l'absence d'accès indépendant pour accéder aux étages. Si elle critique également l'absence d'achat simultané de l'immeuble situé au 76 avenue Gambetta, lequel par jumelage avec l'immeuble en litige permettrait la création d'un accès, cette circonstance ne suffit pas à regarder le projet comme étant dépourvu de réalité à la date de la décision attaquée. Au demeurant, la collectivité justifie de démarches auprès de son propriétaire.  
 13. D'autre part, alors que la politique de l'habitat et le renouvellement urbain font partie des objets, cités par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, en vue desquels peut être menée une opération d'aménagement justifiant qu'il soit fait usage du droit de préemption urbain, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la délibération litigieuse n'est pas justifiée par un projet d'aménagement prévu par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.  
 14. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué tiré de ce que l'EPF de Nouvelle-Aquitaine aurait pour but d'empêcher la société requérante de réaliser la rénovation de l'immeuble n'est pas établi alors que, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, la décision de préemption répond à un but d'urbanisme. De même, pour établir le conflit d'intérêts qu'elle invoque la SCI du 145 av. Charles de Gaulle fait valoir que Mme Rouède, présidente du conseil d'administration de l'EPF Nouvelle-Aquitaine est également celle qui a signé l'arrêté de refus de permis de construire de trois logements pour l'immeuble en litige. Mais le seul argument du cumul des fonctions sur un projet qui concerne la commune de Libourne ne suffit pas à le caractériser. Sans autre précision, le moyen doit être écarté.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation de la SCI du 145 av. Charles de Gaulle dirigées contre la décision du 29 juillet 2021 doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'EPF de Nouvelle-Aquitaine, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI du 145 av Charles de Gaulle une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EPF Nouvelle-Aquitaine et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SCI du 145 av Charles de Gaulle est rejetée. 
 Article 2 : La SCI du 145 av Charles de Gaulle versera à l'EPF de Nouvelle-Aquitaine une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI du 145 av Charles de Gaulle, à l'Établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine et à la SCI NT60 Angers. 
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Cabanne, présidente,  
 M. Pinturault, premier conseiller,  
 M. Frézet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2024. 
 La présidente-rapporteure, 
 C. CABANNE               
 L'assesseur le plus ancien, 
 M. A 
 La greffière, 
 S. FERMIN 
 La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,