TA44 · 1ère Chambre — 9 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par un arrêt n° 20NT01193 du 23 avril 2021, la cour administrative d'appel de Nantes, saisie de la requête de M. B A, a annulé l'ordonnance n°1901179 du tribunal administratif de Nantes du 6 mars 2020 et a renvoyé l'affaire au même tribunal pour qu'il soit statué sur la demande de M. A. 
 La requête n°1901179 a été enregistrée, après renvoi par la cour administrative d'appel de Nantes, sous le n°2104555. 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 1er février 2019, le 27 février 2019, le 10 octobre 2019, le 10 décembre 2019, le 10 mai 2021 et le 27 septembre 2022, M. B A, représenté par Me Plateaux, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 26 septembre 2018 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a prononcé la dissolution d'office de l'association des prairies de la Martinière ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.  
 Il soutient que : 
 - la compétence du signataire de la décision attaquée n'est pas établie ; 
 - l'arrêté méconnaît l'article L.122-1 du code des relations entre le public et l'administration, faute d'engagement d'un débat contradictoire préalable, sous la forme d'observations écrites, auprès du représentant de l'association syndicale autorisée ; 
 - l'arrêté méconnaît l'article 40 de l'ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004, interprété sous le prisme de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui protège la liberté d'association, dans la mesure où l'association concernée ne rentre dans aucun des cas d'application de la dissolution d'office ; 
 - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au motif qu'il viserait à orienter l'ensemble des anciens propriétaires membres de cette association vers l'association syndicale autorisée de la société du canal de Buzay. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 novembre 2021 et le 6 décembre 2022, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions de la requête portant sur de prétendus faits de " suspicion illégale d'intérêts, conflits d'intérêts, prise d'intérêt, juge et partie, abus de confiance et harcèlement " ne relèvent pas de la juridiction administrative et sont irrecevables ; 
 - les conclusions exposées dans la requête introductive d'instance portant sur les autres décisions que l'arrêté du 26 septembre 2018 et sur la condamnation de l'État à exécuter et financer des travaux dans le périmètre de l'association syndicale autorisée sont irrecevables, celles-ci étant devenues définitives ; 
 - les moyens tirés de l'incompétence du signataire de la décision attaquée et d'un défaut de débat contradictoire préalable, qui sont présentés plus de deux mois après l'expiration du délai de recours contentieux, sont irrecevables ; 
 - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.  
 M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 4 novembre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 ; 
 - le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière a été créée par un arrêté préfectoral du 15 octobre 1894 et regroupe près de 90 propriétaires. Afin de se mettre en conformité avec les dispositions de l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires et du décret du 3 mai 2006 pris pour son application, ses statuts ont été modifiés par un arrêté préfectoral du 31 août 2015. Le préfet de la Loire-Atlantique, autorité de tutelle de l'association syndicale autorisée, a engagé une procédure de dissolution d'office en vertu de l'article 40 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 au motif de difficultés graves et persistantes entravant le fonctionnement de l'association syndicale autorisée, et a nommé un liquidateur par un arrêté du 12 octobre 2016. Par une requête enregistrée sous le n° 1610655 le 15 décembre 2016, l'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 12 octobre 2016, de l'arrêté portant inscription d'office du 17 février 2016 et des arrêtés portant mandatement d'office du 17 février et du 13 juin 2016. Par un jugement du 12 décembre 2018, le tribunal a rejeté cette requête. Par un arrêté du 26 septembre 2018, le préfet de la Loire-Atlantique a prononcé la dissolution d'office de l'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière. Le 23 octobre 2018, M. A, propriétaire membre de l'association syndicale autorisée, a exercé un recours gracieux contre cet arrêté, qui a fait l'objet d'un rejet. Par la requête n°1901179, enregistrée sous le n° 2104555 après renvoi par la cour administrative d'appel de Nantes, M. A demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 26 septembre 2018 portant dissolution de l'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, par un arrêté préfectoral du 19 janvier 2018 publié au recueil des actes administratifs de la Loire Atlantique le 22 janvier 2018, le préfet de la Loire-Atlantique a donné délégation de signature à M. Serge Boulanger, secrétaire général de la préfecture de la Loire-Atlantique, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions, avis, documents et correspondances administratives concernant l'administration de l'État, dans le département de la Loire-Atlantique, à l'exception de certaines décisions limitativement énumérées, dont ne font pas partie les décisions portant dissolution d'office d'associations syndicales autorisées. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué manque en fait et ne peut qu'être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations ente le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. ". Aux termes de l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; /8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes de l'article 40 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Une association syndicale autorisée peut être dissoute, par acte de l'autorité administrative, à la demande des membres de l'association qui se prononcent dans les conditions de majorité prévues à l'article 14. / Elle peut, en outre, être dissoute d'office par acte motivé de l'autorité administrative : / a) Soit en cas de disparition de l'objet pour lequel elle a été constituée ; / b) Soit lorsque, depuis plus de trois ans, elle est sans activité réelle en rapport avec son objet ; /c) Soit lorsque son maintien fait obstacle à la réalisation de projets d'intérêt public dans un périmètre plus vaste que celui de l'association ; / d) Soit lorsqu'elle connaît des difficultés graves et persistantes entravant son fonctionnement. ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée relève de l'exercice du pouvoir de tutelle exercé par les préfets sur les associations syndicales autorisées et procède du constat que cette association relève de l'une des situations énoncées par l'article 40 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. Ainsi, cette décision n'entre pas dans le champ des décisions soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable au sens de l'article L. 211-2 du le code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré du défaut d'une telle procédure préalable est inopérant et doit être écarté.  
 5. En troisième lieu, pour prononcer la dissolution d'office de l'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière, le préfet s'est fondé sur la disparition de l'objet pour lequel l'association a été initialement constituée et sur l'existence de difficultés graves et persistantes entravant son fonctionnement. 
 6. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière a décidé depuis 2010 de ne plus payer les cotisations syndicales qu'elle devait à l'union des syndicats des marais du sud Loire, alors que celles-ci constituent des dépenses obligatoires. Par des arrêtés du 21 janvier 2014 et du 17 février 2016, le préfet de la Loire-Atlantique a dû procéder au mandatement d'office de ces cotisations. Si M. A soutient que l'association syndicale autorisée s'était retirée de l'union des syndicats des marais du sud Loire, que celle-ci a accepté ce retrait par une délibération du 15 décembre 2010 et que les cotisations syndicales n'étaient pas dues à compter de cette date, cette modification statutaire n'a pas été autorisée par le préfet de la Loire-Atlantique aux motifs que la modification proposée n'avait pas été délibérée dans les conditions de quorum prévues par les statuts de l'union des syndicats des marais du sud Loire, et que l'association syndicale n'avait elle-même pas valablement délibéré sur cette demande de retrait avant sa délibération du 29 mai 2011. De ce fait, l'association syndicale autorisée des propriétaires des prairies de la Martinière était toujours membre de l'union des syndicats des marais du sud Loire et devait s'acquitter à ce titre de ses cotisations. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que le préfet a commis une erreur d'appréciation en prononçant la dissolution de l'association syndicale autorisée en raison de difficultés graves et persistantes entravant son fonctionnement.  
 7. D'autre part, si M. A soutient que l'objet de l'association syndicale autorisée n'a pas disparu et qu'elle continue à réaliser des travaux d'entretien, il ressort des pièces du dossier que les dépenses liées à la réalisation de ces travaux ne figurent dans les comptes administratifs de l'association que pour les années 2012 et 2014. En outre, la plupart des travaux sont effectués par l'union des syndicats des marais du sud Loire et le syndicat d'aménagement hydraulique du sud Loire. Il en résulte que le préfet de la Loire-Atlantique n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que l'objet de l'association syndicale autorisée pour lequel elle a été constituée avait disparu au sens de l'article 40 de l'ordonnance du 1er juillet 2004.  
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 : " () Les associations syndicales autorisées ou constituées d'office ainsi que leurs unions sont des établissements publics à caractère administratif () ". Aux termes de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. " 
 9. M. A ne peut utilement soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît les stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui n'a pour objet que de protéger les entités de droit privé, alors que l'association syndicale autorisée est un établissement public administratif, mais non une association, son existence ne procédant pas de l'exercice de la liberté d'association. 
 10. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée ne comporte aucune obligation pour les anciens propriétaires membres de l'association syndicale autorisée des prairies de la Martinière d'adhérer à l'association syndicale autorisée de la société du canal de Buzay, et qu'il s'agit d'une simple invitation figurant dans le courrier notifiant la décision. Par suite, ce moyen est inopérant et doit être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le préfet de la Loire-Atlantique, M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 26 septembre 2018 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a prononcé la dissolution d'office de l'association des prairies de la Martinière. 
 Sur les frais liés au litige :  
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par le requérant au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'Etat qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, à Me Plateaux et au préfet de la Loire-Atlantique. 
 Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2024. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 Le président, 
 A. DURUP DE BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,