TA30 · 1ère Chambre — 28 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 29 décembre 2021 et 9 mars 2023, la SA Société française du radiotéléphone (SFR), représentée par Me Cloëz, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 2 novembre 2021 par lequel le maire d'Avignon s'est opposé à la déclaration préalable de travaux qu'elle a déposée en vue de l'installation de trois antennes relais de téléphonie mobile ;  
 2°) d'enjoindre au maire d'Avignon, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de procéder à son réexamen dans les mêmes conditions ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon le versement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - le maire a méconnu l'étendue de ses pouvoirs de police, les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et le principe de précaution ; 
 - l'arrêté litigieux méconnaît l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme ; 
 - la substitution de motifs sollicitée en défense doit être écartée.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 24 novembre 2022, la commune d'Avignon conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - elle sollicite une substitution de motifs tirée de la méconnaissance de l'article UB2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la Constitution ; 
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le code des postes et des communications électroniques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lahmar, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. A pour la commune d'Avignon.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 2 novembre 2021, le maire d'Avignon s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la SA SFR le 13 septembre précédent en vue d'installer trois antennes relais de téléphonie mobile sur le toit d'un bâtiment situé 1, rue François Omer. La SA SFR demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ".  
 3. S'il appartient à l'autorité administrative compétente de prendre en compte ce principe lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, ces dispositions ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus.   
 4. L'arrêté en litige indique que " en l'état actuel et en l'absence de données scientifiques suffisantes, la Ville estime prématuré de valider les projets d'antennes 5G " et que " les enjeux de santé publique constituent un sujet prioritaire et le respect du principe de précaution s'impose plus que jamais à tous ", de telle sorte que le maire d'Avignon doit être regardé comme s'étant fondé, pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la SA SFR, sur le principe de précaution tel que consacré par l'article 5 de la Charte de l'environnement précité. La commune ne produit toutefois aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter pour le public de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire d'Avignon s'oppose à la déclaration préalable de la société TDF. Il s'ensuit qu'il n'est pas établi que le projet porterait atteinte au principe de précaution et que la société requérante est fondée à soutenir que ce motif est illégal.  
 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; d) Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c, g et q de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1 () Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article L. 34-9-1 du code des postes et communications électronique : " () B. Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l'intercommunalité sur un délai plus court. () / C. Le dossier d'information mentionné au premier alinéa du B du présent II comprend, à la demande du maire, une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques générée par l'installation. / D. Le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale mettent à disposition des habitants les informations prévues aux B et C du présent II par tout moyen qu'ils jugent approprié et peuvent leur donner la possibilité de formuler des observations, dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat. / E. Lorsqu'il estime qu'une médiation est requise concernant une installation radioélectrique existante ou projetée, le représentant de l'État dans le département réunit une instance de concertation, le cas échéant à la demande du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. La composition et les modalités de fonctionnement de cette instance sont précisées par décret () ".  
 6. Pour s'opposer à la déclaration préalable de la société requérante, le maire d'Avignon s'est notamment fondé sur la circonstance selon laquelle elle n'aurait pas déposé et complété le dossier d'information prévu aux dispositions précitées de l'article L. 34-9-1 du code des postes et communication électronique dans un délai d'un mois précédant le dépôt de la déclaration préalable en litige. Ces dispositions relèvent toutefois d'une législation distincte de celle de l'urbanisme et ne sont pas susceptibles de fonder une décision d'opposition à déclaration préalable. La société requérante est, dès lors, fondée à soutenir que ce motif est illégal.  
 7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est de nature à fonder l'annulation de l'arrêté attaqué.  
 8. Néanmoins, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. Aux termes de l'article UB2 du règlement du PLU : " Les occupations et utilisations du sol suivantes sont admises sous conditions : () Les installations techniques nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif nécessaires à la zone () ".  
 10. Il résulte des dispositions précitées qu'elles autorisent, en zone UB du PLU, d'une part les installations techniques nécessaires aux services publics, et d'autre part les installations d'intérêt collectif nécessaires à la zone. En l'espèce, les antennes relais projetées, installées par les opérateurs dans le cadre de l'exploitation d'un réseau de télécommunication, constituent des installations nécessaires au fonctionnement des services publics dont l'article UB2 n'exige pas qu'elles soient nécessaires à la zone, contrairement à ce que fait valoir la commune en défense. Le maire ne pouvait donc légalement se fonder sur la méconnaissance de ces dispositions pour s'opposer à la déclaration de travaux en cause. La substitution de motifs sollicitée sur ce point doit être écartée.   
 11. Il résulte de ce qui précède que la SA SFR est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 2 novembre 2021.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction 
 12. Il y a lieu d'enjoindre au maire d'Avignon de délivrer à la SA SFR une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement à intervenir. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais de l'instance : 
 13. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune d'Avignon la somme de 600 euros à verser à la SA SFR.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 2 novembre 2021 du maire d'Avignon est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire d'Avignon de prendre un arrêté de non-opposition aux travaux déclarés par la SFR le 13 septembre 2021 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune d'Avignon versera à la SA SFR une somme de 600 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SA SFR et à la commune d'Avignon.  
 Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023 où siégeaient : 
 - M. Roux, président, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - M. Mouret, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2023.  
 La rapporteure, 
 L. LAHMAR 
 Le président, 
 G. ROUX 
 La greffière, 
 A. OLSZEWSKI 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.