TA93 · 4ème chambre — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante :  
 Par une ordonnance en date du 31 mars 2021, le président du tribunal administratif de Paris a renvoyé la requête de Mme B C au tribunal administratif de Montreuil. 
 Par cette requête enregistrée le 20 décembre 2020 au greffe du tribunal administratif de Paris et un mémoire en réplique enregistré le 10 mars 2023 au greffe du tribunal administratif de Montreuil, Mme C, représentée par Me Belamine, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision en date du 20 octobre 2020, par laquelle le directeur de la CNRACL (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales), a refusé de prendre en compte, pour le calcul de ses droits à pension de retraite, la période du 1er juillet 2012 au  
 31 août 2019 pendant laquelle elle a été maintenue en activité sur ses fonctions ;  
 2°) d'enjoindre à cette même autorité de réexaminer sa situation en prenant en compte la période du 1er juillet 2012 au 31 août 2019 pendant laquelle elle a été maintenue en activité, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;  
 3°) à titre subsidiaire, de condamner la CNRACL à lui verser la somme de 14 490,29 euros représentant les cotisations prélevées lors de la période de maintien en fonction, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 décembre 2020 ;  
 4°) de condamner la CNRACL à lui verser la somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral subi, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 décembre 2020 ;  
 5°) de mettre à la charge de la CNRACL une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :  
 En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation :  
 - la décision attaquée n'est pas motivée ;  
 - elle est entachée d'erreur de droit en ce qu'elle conditionne le placement en position de maintien de fonctions temporaire à une demande du fonctionnaire intéressé ;  
 - la substitution de base légale n'est pas possible en cours d'instance ;  
 - les dispositions de l'article 10 du décret du 26 décembre 2023 relatives au maintien en fonctions temporaire sont des dispositions spécifiques qui ont pour finalité de permettre la régularisation de situations exceptionnelles de dépassement de la limite d'âge, de telle sorte qu'il n'est pas possible de lui opposer la jurisprudence relatives aux nominations pour ordre, au motif que l'arrêté la plaçant en position de maintien temporaire de fonctions n'est intervenu qu'après l'expiration de la période de prolongation d'activité de la requérante ;  
 En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :  
 - elle a subi un préjudice financier, correspondant aux cotisations qu'elle a versées et dont il sera fait une juste appréciation en le fixant à la somme de 14 490, 29 euros ;  
 - enfin, elle a subi un préjudice moral dont il sera fait une juste appréciation en le fixant à la somme de 10 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2022 au greffe du tribunal administratif de Montreuil, la Caisse des dépôts et consignations, venant aux droits de la CNRACL, conclut au rejet de la requête. 
 La Caisse des dépôts et consignations demande une substitution de motifs tirée du caractère d'acte inexistant de l'arrêté du maire d'Aubervilliers en date du 4 octobre 2019 plaçant la requérante en position de maintien temporaire de fonctions et fait valoir qu'aucun des moyens que contient la requête n'est fondé. 
 Par une ordonnance du 30 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 avril suivant. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 ;  
 - le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. L'hôte, rapporteur ; 
 - les conclusions de M. Colera, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Belamine, représentant Mme C. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme C, recrutée par la commune d'Aubervilliers comme agent contractuel en 1991, a été titularisée comme agent territorial spécialisé des écoles maternelles en 1998. Par un arrêté en date du 26 février 2019, le maire d'Aubervilliers a prononcé sa mise à la retraite à compter du 1er septembre 2019. Atteignant la limite d'âge le 1er janvier 2020, elle a, par un courrier en date du 14 avril 2019, demandé à continuer à travailler jusqu'à l'obtention de tous ses trimestres pour pouvoir bénéficier d'une retraite à taux plein. La requérante a continué à exercer son activité au sein de la commune d'Aubervilliers jusqu'au 31 août 2019. Par un premier arrêté en date du 4 octobre 2019, le maire d'Aubervilliers l'a placée en position de prolongation d'activité pour la période du 1er janvier 2010 au 30 juin 2012. Par un second arrêté pris le même jour, il l'a placée en position de maintien temporaire de fonctions pour la période du 1er juillet 2012 au 31 août 2019. Après avoir constaté que la CNRACL (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) n'avait pas pris en compte la période de maintien temporaire de fonctions pour le calcul de ses droits, elle a réclamé cette prise en compte par un courrier en date du 9 octobre 2020. La CNRACL a alors rejeté cette demande par une décision en date du 20 octobre 2020. Le 14 décembre 2020, l'intéressée a réclamé à la CNRACL le remboursement des cotisations versées pendant cette période de maintien temporaire de fonctions ainsi que la réparation du préjudice moral subi. Par la présente requête, Mme C demande l'annulation de la décision de la CNRACL en date du 20 octobre 2020, à titre subsidiaire la condamnation de la CNRACL à lui verser la somme de 14 490,29 euros au titre du préjudice financier subi, enfin sa condamnation à lui verser la somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral subi. 
 I- Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 I.A- En ce qui concerne la légalité externe :  
 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () /; (); 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ". Et aux termes de l'article L. 211-5 de ce même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 
 3. La décision attaquée, si elle ne vise aucun texte législatif ou réglementaire, fait état de deux décisions du Conseil d'Etat et en rappelle le contenu. Par ailleurs, elle mentionne que la période de maintien en fonctions ne peut pas être prise en compte dans le calcul de la retraite de la requérante dès lors qu'elle n'a pas déposé de demande de maintien en fonctions avant le  
 1er juillet 2022, date de la fin de la période de prolongation d'activité. Elle comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est, par suite, suffisamment motivée. 
 I.B- En ce qui concerne la légalité interne :  
 4. Aux termes de l'article 92 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le fonctionnaire ne peut être maintenu en fonctions au-delà de la limite d'âge de son emploi, sous réserve des exceptions prévues par les textes en vigueur. ". Aux termes de l'article 2 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent prétendre à pension au titre du présent décret dans les conditions définies aux articles 25 et 26 après avoir été radiés des cadres soit d'office, soit sur leur demande. / Ces fonctionnaires doivent être admis d'office à la retraite dès qu'ils atteignent la limite d'âge qui leur est applicable, sous réserve de l'application des articles 1er-1 à 1er-3 de la loi du 13 septembre 1984 susvisée et sans préjudice des dispositions de l'article 10 du présent décret relatives au maintien temporaire en fonctions. / L'admission à la retraite est prononcée, après avis de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, par l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination. ". Aux termes de l'article 10 du même décret : " Le fonctionnaire maintenu en fonctions temporairement et dans l'intérêt du service et qui, au moment de sa radiation des cadres, occupe un emploi, y compris en position de détachement, ne peut percevoir sa pension qu'à compter du jour de la cessation effective du paiement de son traitement. / La période de maintien en fonctions donne droit à un supplément de liquidation dans la limite du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension mentionné à l'article 16. ". 
 I.B.1- S'agissant du moyen tiré de l'erreur de droit :  
 5. Il ne résulte pas de ces dispositions que le placement en position de maintien en fonctions temporaire prévue par les dispositions de l'article 10 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales serait subordonné à une demande du fonctionnaire concerné. Il s'ensuit que la requérante est fondée à soutenir qu'en refusant de prendre en compte pour le calcul de sa retraite la période du 1er juillet 2013 au 31 août 2019 pendant laquelle elle était en position de maintien en fonctions temporaire au motif qu'elle n'avait pas déposé de demande avant le  
 1er juillet 2012, la CNRACL a entaché sa décision d'erreur de droit. 
 I.B.2- S'agissant de la substitution de motifs demandée en défense :  
 6. A supposer même qu'une décision de l'administration relative à la situation d'un agent public soit irrégulière, il incombe à la Caisse des dépôts et consignations, en sa qualité de gestionnaire de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, d'en tirer les conséquences légales sur les droits à pension de l'intéressé, tant que cette décision n'a pas été annulée ou retirée, à moins qu'elle ne revête le caractère d'un acte inexistant. Une décision prolongeant irrégulièrement l'activité d'un agent public au-delà de la limite d'âge, en méconnaissance de la situation née de la rupture du lien avec le service, revêt un caractère inexistant lorsque la prolongation accordée est insusceptible de se rattacher à l'un des régimes légaux de report de la limite d'âge ou lorsqu'elle constitue une nomination pour ordre. 
 7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 8. En l'espèce, pour établir que la décision attaquée était légale, la Caisse des dépôts fait valoir, dans son mémoire en défense communiqué à la requérante qui y a répondu, un autre motif tiré de ce que l'arrêté du maire d'Aubervilliers en date du 4 octobre 2019 plaçant la requérante en position de maintien temporaire de fonctions est un acte inexistant. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que Mme C a atteint la limite d'âge de son grade le 1er janvier 2010. Elle a été autorisée, sur le fondement des dispositions de  
 l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public, à prolonger son activité pour une période d'un an et six mois du 1er janvier 2010 au 30 juin 2012. Or, l'arrêté plaçant l'intéressée en position de maintien temporaire de fonctions sur le fondement des dispositions de l'article 10 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales pour la période du 1er juillet 2012 au 31 août 2019 n'est intervenu que le  
 4 octobre 2019, après l'expiration de la période de prolongation d'activité de la requérante. Dans ces conditions, le lien entre la requérante, ayant atteint la limite d'âge, et l'administration a été rompu au terme de la période de prolongation d'activité de Mme C, le 30 juin 2012. Dès lors, la décision postérieure de maintien temporaire de fonctions pour la période du  
 1er juillet 2012 au 31 août 2019, est nulle et non avenue. Les services accomplis pendant cette période ne pouvaient donc pas être pris en compte dans le calcul de ses droits à pension. 
 10. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de procéder à la substitution de motifs demandée par la Caisse des dépôts et consignations. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision en date du 20 octobre 2020, par laquelle le directeur de la CNRACL a refusé de prendre en compte pour le calcul de ses droits à pension de retraite la période du 1er juillet 2012 au 31 août 2019, pendant laquelle elle a été maintenue en activité sur ses fonctions. 
 II- Sur les conclusions indemnitaires :  
 II.A- En ce qui concerne le préjudice financier :  
 12. Aux termes de l'article 3 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er sont tenus de supporter une retenue déterminée dans les conditions prévues à l'article 3 du décret du 7 février 2007 susmentionné. ". Et aux termes de l'article 4 de ce même décret : " Toute perception d'un traitement d'activité, au titre d'un emploi ou grade conduisant à pension du présent décret, soit en qualité de titulaire, quelle que soit la position statutaire du fonctionnaire, soit en qualité de stagiaire, donne lieu à la retenue prévue à l'article précédent, y compris lorsque les services ainsi rémunérés ne sont pas de nature à être pris en compte pour la constitution du droit ou pour la liquidation d'une pension () ". 
 13. Il résulte de ces dispositions que les retenues pour pension que les fonctionnaires affiliés à la CNRACL sont tenus de supporter doivent être calculées sur la base du traitement qu'ils perçoivent effectivement, quand bien même les services ainsi rémunérés ne seraient pas de nature à être pris en compte pour la constitution du droit ou pour la liquidation d'une pension. Ainsi la requérante n'est pas fondée à se prévaloir d'un enrichissement sans cause de la CNRACL pour obtenir le remboursement de ses cotisations sur la période du 1er juillet 2012 au 31 août 2019. 
 I.B- En ce qui concerne le préjudice moral :  
 14. En l'absence de faute de l'administration, il n'y a pas lieu d'indemniser le préjudice moral allégué. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires doivent être rejetées. 
 III- Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Aux termes de son article L. 911-2 : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision intervienne dans un délai déterminé. ". Enfin, aux termes de son article L. 911-3 : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". 
 17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées doivent être rejetées. 
 IV- Sur les frais liés au litige : 
 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CNRACL, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C réclame au titre des frais liés à l'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et à la Caisse des dépôts et consignations. 
 Copie en sera adressée à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Truilhé, président, 
 - M. L'hôte, premier conseiller, 
 - Mme Bazin, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024. 
 Le rapporteur,Le président,F. L'hôteJ.-C. TruilhéLa greffière,A. Capelle 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.