TA13 · 10eme Chambre — 20 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 20 et 29 avril 2021, 9 février et 20 juin 2023, Mme B A, représentée par Me Cabanes et Me Mas, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les refus implicites d'abrogation en date du 4 janvier 2021 des délibérations du 24 novembre 2005 et du 23 mars 2006 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Noyers-sur-Jabron a approuvé la carte communale ainsi que l'arrêté préfectoral du 24 mai 2006 approuvant la carte communale ; 
 2°) d'enjoindre à la commune et au préfet des Alpes-de-Haute-Provence d'abroger ces délibérations et cet arrêté ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune et de tout succombant une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que : 
 - le maire était incompétent pour édicter la délibération approuvant la carte communale ; 
 - le contenu du dossier relatif à l'adoption de la carte communale était incomplet ; 
 - l'approbation de la carte communale par la délibération du 23 mars 2006 annulant celle du 24 novembre 2005 est entachée d'un détournement de procédure ; 
 - aucun non-lieu à statuer ne peut lui être opposé ; 
 - le classement de la parcelle " 408 " en zone constructible est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que la parcelle est isolée, non reliée aux réseaux et non viabilisée en méconnaissance des dispositions des articles L. 124-1 et suivants du code de l'urbanisme ; 
 - ce classement méconnait les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; 
 - il méconnait celles de l'article L. 145-5 de ce code ; 
 - il méconnait les dispositions de la loi Littoral.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 14 novembre 2022 et 1er juin 2023 la commune de Noyers-sur-Jabron, représentée par Me Andreani, conclut au rejet de la requête. Un mémoire enregistré le 5 juillet 2023 n'a pas été communiqué.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 La procédure a été communiquée au préfet des Alpes-de-Haute-Provence qui n'a pas produit de mémoire.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée le 6 juillet 2023.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Houvet, 
 - les conclusions de Mme Noire, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Dallot pour la commune.  
 Une note en délibéré a été enregistrée le 29 avril 2025 et n'a pas été communiquée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 24 novembre 2005, le conseil municipal de la commune de Noyers-sur-Jabron a approuvé la carte communale telle qu'elle a été présentée à l'enquête d'utilité publique en y apportant des modifications pour tenir compte des observations émises au cours de l'enquête et des conclusions du commissaire-enquêteur. Par une délibération du 23 mars 2006, le conseil municipal de cette commune a approuvé la carte communale telle qu'elle a été présentée à l'enquête d'utilité publique. Par un arrêté n° 2006-1133 du 24 mai 2006, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a approuvé la carte communale de Noyers-sur-Jabron. Par des courriers du 4 novembre 2020, Mme B A a demandé au maire d'abroger la délibération approuvant la carte communale en tant qu'elle classe la parcelle D 408 en zone constructible et au préfet d'abroger son arrêté dans la même mesure. En l'absence de réponse, Mme A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler les délibérations et l'arrêté préfectoral ainsi que les rejets de ses recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. () Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique, par le conseil municipal et le préfet. Elles sont approuvées par délibération du conseil municipal puis transmises pour approbation au préfet, qui dispose d'un délai de deux mois pour les approuver. A l'expiration de ce délai, le préfet est réputé les avoir approuvées. Les cartes communales approuvées sont tenues à la disposition du public. () ".  
 3. Si la requérante a entendu soulever un moyen tiré de l'incompétence du maire en soutenant que " en l'absence de justificatif que la délibération approuvant la carte communale a été édictée par le maire, cette délibération est entachée d'incompétence manifeste ", il résulte des pièces du dossier que les délibérations du 24 novembre 2005 et du 23 mars 2006 n'ont pas été édictées par le maire de la commune mais par le conseil municipal. Le moyen tiré de l'incompétence du maire pour les édicter manque en fait et ne peut qu'être écarté.  
 4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ".  
 5. D'autre part, aux termes de l'article R. 124-1 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " La carte communale après un rapport de présentation comprend un ou plusieurs documents graphiques. / Le ou les documents graphiques sont opposables aux tiers. ". Selon l'article R. 124-2 de ce code applicable à la date des décisions en litige : "  Le rapport de présentation : 1° Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées ; en cas de révision, il justifie, le cas échéant, les changements apportés à ces délimitations ; 3° Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. ". Enfin, l'article R. 124-3 en vigueur disposait que : " Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. / Ils peuvent préciser qu'un secteur est réservé à l'implantation d'activités, notamment celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. / Ils délimitent, s'il y a lieu, les secteurs dans lesquels la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre n'est pas autorisée. / Dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme définies au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables. ".  
 6. Si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 
 7. Il résulte de ce qui précède que la requérante ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation du refus opposé à sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Noyers-sur-Jabron, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier de carte communale. 
 8. En troisième lieu, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un texte réglementaire illégal, même s'il est définitif. En outre, et à la date des délibérations et arrêté en litige, la condition pour rapporter un tel texte était que le délai du recours contentieux ne soit pas expiré au moment où l'autorité administrative édicte le retrait du texte illégal ou si celui-ci a fait l'objet d'un recours gracieux ou contentieux formé dans ce délai.  
 9. En l'espèce, la lettre du préfet du 16 février 2006 mentionne que les documents complets relatifs à la carte communale approuvée par le conseil municipal par la délibération du 24 novembre 2005 n'ont été réceptionnés que le 19 décembre 2005. La requérante n'apporte aucun élément circonstancié permettant de remettre en cause cette constatation du préfet et démontrant qu'un dossier incomplet avait été adressé au préfet dès le 1er décembre 2005, date de réception de la délibération. Dès lors la lettre du 16 février 2006 par laquelle le préfet a formulé plusieurs observations sur le document doit être analysée comme un recours gracieux, et la délibération du 24 novembre 2005 n'était pas devenue définitive lors la délibération du conseil municipal du 23 mars 2006 qui l'a " annulée ". Cette lettre ne peut être analysée comme une décision d'application de la carte communale approuvée le 24 novembre 2005. Il suit de là que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la délibération du 24 novembre 2005 a été tardivement retirée et ne pouvait l'être sans passer par la procédure de la révision en vertu du principe du parallélisme des formes et qu'elle serait entachée d'un détournement de procédure.  
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. ". Aux termes de l'article L. 121-1 de ce code dans sa version applicable : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. () ". 
 11. Il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ils ne sont pas non plus tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés. Cependant, leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 12. En l'espèce, d'une part, la requérante, une quinzaine d'années après l'approbation de la carte communale, soutient que le projet de la collectivité de permettre l'accroissement de la population du village de 100 à 150 habitants supplémentaires ne respecte pas le principe d'utilisation économe et équilibrée des espaces naturels. Toutefois, le rapport de présentation de la carte communale de ce village montagnard et rural fait apparaitre clairement les objectifs de la commune lors de l'adoption de la carte communale en 2005, qui visent à la sortir d'une double situation, à savoir être une commune résidentielle qui accueille également des résidences secondaires de ressortissants européens. Le rapport de présentation présente les perspectives d'évolution démographique et expose que la population a fait l'objet d'une croissance constante depuis 1975, qu'une nette progression de la construction s'est faite à partir de 2002, notamment du fait de la proximité du village avec Sisteron et Château-Arnoux-Saint-Auban et que le parc de logements se compose d'un nombre important de résidences principales, de l'ordre des deux tiers d'après les graphiques de ce rapport. Les priorités que le conseil municipal de l'époque a choisi de mettre en œuvre pour y parvenir étaient le maintien des écoles, le développement du commerce de proximité et de l'artisanat, ainsi que le classement de parcelles en zone constructible, sur une dizaine d'hectares. L'objectif d'accroissement de la population d'une centaine d'habitants n'apparait pas disproportionné, et le village s'est doté de plusieurs moyens adaptés pour y parvenir, l'accroissement postérieur de la population du village tendant au demeurant à le démontrer.  
 13. D'autre part, la parcelle en litige, qui n'appartient pas à la requérante, laquelle ne se prévaut pas non plus d'une proximité avec un de ses biens situé sur le territoire de la commune, est implantée dans la continuité du cœur du village, à proximité de constructions existantes et de parcelles urbanisées. Si la requérante soutient que la parcelle D 408 n'est pas viabilisée ni reliée à aucun réseau, elle ne l'établit pas, alors qu'en défense la commune fait valoir que cette parcelle se situe à moins de 100 mètres de la route départementale et à moins de 50 mètres d'une voie d'accès privée. Cette parcelle est bordée, au sud et à l'ouest de parcelles construites.  
 14. Le moyen tiré de l'erreur manifeste du classement de la parcelle D 408 en zone constructible doit dès lors être écarté en toutes ses branches.  
 15. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur : " Les parties naturelles des rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à mille hectares sont protégées sur une distance de trois cent mètres à compter de la rive ; y sont interdits toutes constructions, installations et routes nouvelles ainsi que toutes extractions et tous affouillements. / Par exception aux dispositions de l'alinéa précédent, des constructions et aménagements peuvent être admis, en fonction des spécificités locales, dans certains secteurs délimités : 1° Soit par un plan local d'urbanisme ou un schéma de cohérence territoriale, avec l'accord du préfet et au vu d'une étude réalisée et approuvée dans les conditions prévues au a du III de l'article L. 145-3 ; 2° Soit par une carte communale, avec l'accord du préfet, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, et au vu d'une étude justifiant que l'aménagement et l'urbanisation de ces secteurs sont compatibles avec la prise en compte de la qualité de l'environnement et des paysages. Dans ce cas, chaque permis de construire est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites./ Dans les secteurs protégés en application des premier et deuxième alinéas, ne peuvent être autorisés que des bâtiments à usage agricole, pastoral ou forestier, des refuges et gîtes d'étapes ouverts au public pour la promenade et la randonnée, des aires naturelles de camping, un équipement culturel dont l'objet est directement lié au caractère lacustre des lieux, des installations à caractère scientifique si aucune autre implantation n'est possible et des équipements d'accueil et de sécurité nécessaires à la pratique de la baignade, des sports nautiques, de la promenade ou de la randonnée ainsi que des projets visés au 1° de l'article L. 111-1-2. / Les dispositions du présent article s'appliquent également aux plans d'eau partiellement situés en zone de montagne. Peuvent toutefois être exclus du champ d'application du présent article : 1° Par arrêté du préfet coordonnateur de massif, les plans d'eau dont moins du quart des rives est situé dans la zone de montagne ;2° Par un plan local d'urbanisme, un schéma de cohérence territoriale ou une carte communale, certains plans d'eau en fonction de leur faible importance. ".  
 16. D'une part, le classement en zone constructible n'emporte pas autorisation de construire. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le Jabron n'est pas un plan d'eau, mais un affluent de la Durance. La requérante ne peut donc utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme.  
 17. En sixième et dernier lieu, si la requérante a entendu soutenir que " cette illégalité a été intentionnellement maintenue par la commune et doit être assimilée à un détournement de pouvoir ", elle n'assortit pas cette affirmation des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.   
 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l'absence d'intérêt pour agir de la requérante, que ses conclusions en annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761 du code de justice administrative. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de Mme A une somme de 1 800 euros à verser à la commune de Noyers-sur-Jabron, au titre des mêmes dispositions. 
 19. Eu égard à la teneur de la requête soumise au tribunal et bien qu'il ait été décidé de ne pas en faire application dans la présente instance, il y a lieu de rappeler à la requérante qu'en vertu de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.  
 Article 2 : Mme A versera à la commune de Noyers-sur-Jabron une somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Noyers-sur-Jabron, au préfet des Alpes-de-Haute-Provence et à Mme B A.  
 Délibéré après l'audience du 28 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Pecchioli, président, 
 - M. Juste, premier conseiller,  
 - Mme Houvet, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025.  
 La rapporteure, 
 signé 
 A. HOUVETLe président, 
 signé 
          J-L. PECCHIOLI 
 La greffière, 
 Signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-de-Haute-Provence en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier. 
 N°2103426