TA30 · 1ère Chambre — 12 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 septembre 2021 et 14 septembre 2023, Mme A B, représentée par Me Boillot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 23 avril 2021 par laquelle le maire d'Aubais a décidé de rejeter sa demande de permis de construire déposée en vue de la construction d'une maison d'habitation avec garage et piscine, ensemble la décision du 21 juillet 2021 rejetant son recours gracieux ;  
 2°) d'enjoindre au maire d'Aubais de lui délivrer un certificat de permis tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Aubais la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - la décision attaquée doit être regardée comme ayant retiré le permis de construire tacite né le 21 février 2021 ou, au plus tard, le 8 mai 2021 dès lors que la demande de pièces manquantes adressée par la commune, qui a porté sur des éléments superfétatoires et non exigibles au regard de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction ;  
 - elle est entachée d'une erreur de fait dès lors que le terrain d'assiette du projet est directement raccordable au réseau d'assainissement collectif, lequel présente une capacité suffisante ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 13 juillet 2023, la commune d'Aubais, représentée par l'AARPI MB Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable ;  
 - les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Roux, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Constantinides, représentant Mme B, et de Me Lenoir, représentant la commune d'Aubais. 
 Une note en délibéré présentée pour Mme B a été enregistrée le 30 novembre 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 21 décembre 2020, Mme B a déposé une demande de permis de construire une maison individuelle, un garage et une piscine, sur un terrain composé des parcelles cadastrées section A nos 1569 et 1569, situées chemin du Rieu, sur le territoire de la commune d'Aubais. Par un courrier du 11 janvier 2021, le maire d'Aubais lui a adressé une demande de pièces complémentaires à laquelle Mme B a répondu le 8 mars 2021. Une lettre de relance demandant la production de nouvelles pièces a ensuite été adressée à la pétitionnaire le 17 mars 2021. Puis, par une décision du 23 avril 2021, le maire d'Aubais a rejeté la demande de permis de construire en raison de l'incomplétude du dossier de demande de permis. Mme B demande au tribunal de prononcer l'annulation de cette décision, ensemble la décision ayant rejeté son recours gracieux.  
   Sur la tardiveté opposée en défense : 
   2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article R. 421-2 de ce code dispose que : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours () ". 
 3. En tenant même pour établi qu'une décision implicite de rejet de la demande de permis de construire de Mme B serait née le 15 avril 2021, au terme du délai de trois mois dont elle disposait pour compléter son dossier, l'intervention de la décision expresse de rejet de cette demande le 23 avril 2021, dans les deux mois suivants, a fait de nouveau courir le délai de recours contentieux conformément à l'article R. 421-2 précité. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que Mme B a exercé, contre la décision de rejet en litige du 23 avril 2021, un recours gracieux par lettre recommandée avec accusé de réception en date du 20 mai 2021, qui a eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux. Du silence gardé par le maire d'Aubais durant les deux mois suivant ce recours administratif est née une décision implicite de rejet, le 20 juillet 2021, date à compter de laquelle a couru le délai de recours contentieux de deux mois, prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative, qui n'était pas expiré le 17 septembre 2021, date d'enregistrement de la requête qui n'était donc pas tardive. La fin de non-recevoir opposée par la commune d'Aubais ne peut ainsi qu'être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 S'agissant de la nature de l'arrêté attaqué : 
 4. D'une part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Selon les dispositions de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes () ". Aux termes de l'article R. 423-38 dudit code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-41 de ce code : " Une demande de production de pièce manquante () ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction () ".  
      5. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que le délai d'instruction de la demande de permis de construire n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie règlementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. 
      6. D'autre part, selon les dispositions de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 () / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-9 de ce code : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement ". L'article R. 431-16 dudit code dispose que : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : () / d) Le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation () ". Enfin, selon l'article L. 111-11 du même code : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés () ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que, par le courrier du 11 janvier 2021 notifié à la pétitionnaire dans le délai d'un mois ayant suivi le dépôt, le 21 décembre 2020, de sa demande de permis, le maire d'Aubais lui a demandé de compléter son dossier par la production, dans un délai de trois mois, d'une part, d'un plan de masse " à l'échelle ", sur lequel devaient être matérialisées l'emprise de l'emplacement réservé n° 58 et la délimitation de la zone naturelle N et, d'autre part, l'attestation de conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif.  
 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le plan de masse coté, annexé au dossier de demande de permis déposé en mairie le 21 décembre 2020, répond à l'ensemble des exigences réglementaires de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme. Aucune disposition légale ou réglementaire n'impose qu'il soit établi à une échelle particulière ni qu'y soient figurés les emplacements réservés ou les limites de zone définies par le plan local d'urbanisme. Le maire d'Aubais ne pouvait donc légalement exiger la production d'un plan de masse comportant de telles mentions. 
 9. En second lieu, la notice descriptive jointe à la demande de permis de construire déposée le 21 décembre 2020 indique expressément que " les raccordements aux réseaux se feront sur le chemin du Rieu. Ils seront enterrés ". Le plan de masse PCMI 02 de ce même dossier matérialise ces raccordements par des traits de couleur reliant la construction à cette voie publique. Il ne ressort, par ailleurs, d'aucune pièce de ce dossier que la mise en place d'un dispositif d'assainissement individuel aurait été prévue. La nature de l'assainissement ainsi projeté est d'ailleurs confirmée par le courrier, dont la copie produite porte le tampon dateur attestant de sa réception par la commune d'Aubais le 8 mars 2021, par lequel Mme B a adressé, outre le plan de masse qui lui avait été réclamé à tort, un constat d'huissier relatif à la présence des réseaux sur le domaine public et un plan de récolement des travaux d'extension des réseaux d'eau potable et d'assainissement collectif, effectués sur le chemin du Rieu longeant le terrain d'assiette du projet, et a rappelé expressément qu'elle n'a " pas opté pour un assainissement non collectif vu qu'il existe un réseau d'assainissement collectif à moins de 100 mètres du terrain ". Ainsi, s'il appartenait au maire d'Aubais, saisi d'une demande d'autorisation prévoyant un raccordement au réseau public d'assainissement, d'opposer, s'il s'y estimait fondé au terme de sa complète instruction, une décision de refus de permis en application des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, il ne pouvait, en revanche, légalement exiger de la pétitionnaire la production de l'attestation de conformité d'un dispositif d'assainissement individuel dont la demande de permis ne prévoyait pas l'installation.  
 10. Il résulte de ce qui précède que le dossier de demande de permis présenté par Mme B était complet dès son dépôt, le 21 décembre 2020, et que la demande de pièces complémentaires que le maire d'Aubais lui a adressée le 11 janvier 2021 était illégale et n'a donc pas eu pour effet de prolonger le délai d'instruction de cette demande. 
 11. Par ailleurs, si le maire d'Aubais a également adressé à la pétitionnaire une " relance de pièces complémentaires ", le 17 mars 2021, précisant que l'échelle du plan de masse demandé le 11 janvier 2021 devait correspondre au format A3 et exigeant la production de nouvelles pièces, cette autre demande, notifiée postérieurement au délai, d'un mois suivant le dépôt du dossier de demande de permis de construire du 21 décembre 2020, prévu à l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme, était, en tout état de cause, tardive et donc illégale et sans incidence sur le délai d'instruction de la demande de permis de Mme B. 
 12. Il s'ensuit que, conformément aux dispositions citées au point 4, le délai d'instruction de deux mois de la demande de permis a commencé à courir à la date de dépôt de son dossier complet, le 21 décembre 2020, et qu'à défaut de décision expresse intervenue avant son expiration, le 21 février 2021, est tacitement né, à cette dernière date, un permis de construire au bénéfice de la requérante que l'arrêté de rejet du 23 avril 2021 a eu pour effet de retirer. 
 S'agissant de la légalité de l'arrêté attaqué : 
 13. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire () ". 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 14. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Selon l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationale ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière () ". L'article L. 122-1 de ce code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". 
 15. La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire du permis que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie. 
 16. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme B a été informée de la mesure de retrait envisagée, ni mise en mesure de présenter ses observations avant son édiction. Le courriel que la commune d'Aubais lui a adressé, le 9 avril 2021, l'informant de ce que, faute d'avoir été complété, son dossier ne pouvait être instruit et serait classé sans suite le 15 avril suivant, qui ne fait pas état de l'existence d'un permis tacite que le maire se serait apprêté à retirer, ni des motifs d'un tel retrait et n'invite pas la pétitionnaire à présenter ses observations à ce sujet, ne saurait être regardé comme ayant satisfait au caractère contradictoire de la procédure préalable à l'édiction de la décision de retrait en litige. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est pas fait état en défense d'une situation d'urgence ni de l'une des autres circonstances mentionnées à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, la décision de retrait du 23 avril 2021 a été prise au terme d'une procédure irrégulière ayant effectivement privé la requérante de la garantie évoquée au point précédent. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 17. L'arrêté du 23 avril 2021 est exclusivement motivé par la circonstance que le dossier de demande de permis de construire déposé n'avait pas été complété à l'expiration du délai de trois mois ayant suivi les demandes de pièces complémentaires adressées à la pétitionnaire, les 11 janvier et 17 mars 2021. Or, tel qu'il a déjà été dit, ces demandes de pièces étaient illégales et le dossier était complet dès son dépôt, le 21 décembre 2020. Le maire d'Aubais n'était donc pas fondé à retirer le permis tacite de Mme B pour le motif énoncé dans l'arrêté en litige. 
 18.  Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté contesté. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 23 avril 2021 est illégal et qu'il ne peut, dès lors, qu'être annulé, de même, par voie de conséquence, que la décision ayant rejeté le recours gracieux exercé à cette fin. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 20. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Selon l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite (), l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur () ". 
 21. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme soit délivré à Mme B. Il y a donc lieu d'enjoindre au maire d'Aubais de délivrer à la requérante un certificat de permis tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige :  
 22. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune d'Aubais la somme de 1 500 euros à verser à Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative qui font, en revanche, obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune d'Aubais au titre des frais qu'elle y a exposés, non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire d'Aubais en date du 23 avril 2021 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire d'Aubais de délivrer à Mme B un certificat de permis tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune d'Aubais versera une somme de 1 500 euros à Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune d'Aubais. 
 Délibéré après l'audience du 28 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Roux, président, 
 M. Mouret, premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 G. ROUX       L'assesseur le plus ancien, 
 R. MOURET 
 La greffière, 
  A. OLSZEWSKI 
   
 La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.