TA35 · 1ère Chambre — 25 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 1er juin 2021, le 20 décembre 2023 et le 18 mars 2025, M. C et Mme D B, représentés par Me Blanquet, demandent au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Locmaria à leur verser la somme de 172 443,60 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait des illégalités commises dans la mise en œuvre du droit de l'urbanisme applicable au terrain cadastré section ZA n° 64 situé lieudit Tibain ; 
 2°) de majorer ces sommes des intérêts à compter du 11 mars 2021 ; 
 3°) de capitaliser ces intérêts en application de l'article L. 1343-2 du code civil ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Locmaria la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la commune de Locmaria a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité en ce que la parcelle était classée en zone UB par le plan d'occupation des sols, qu'un certificat d'urbanisme positif pour la construction d'une maison d'habitation de 90 m² a été délivré le 3 juin 2014 et un permis de construire le 22 décembre 2016 qui a été annulé par un jugement n° 1702842 du 19 juin 2020, et en ce qu'un permis de construire n° PC 056 114 12 P0013 avait précédemment été accordé le 03 août 2012 ; 
 - la commune ne peut se prévaloir de l'intervention de la loi Elan du 23 novembre 2018 et du schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray adopté par délibération du 7 juillet 2022 qui sont postérieurs aux illégalités commises ou d'une faute des acquéreurs, alors que la parcelle demeure inconstructible pour se trouver dans un secteur inconstructible ; 
 - le lien de causalité entre la faute de la commune résultant du classement illégal du terrains d'assiette du projet et les préjudices invoqués est établi pour une somme globale de 172 443,60 euros ; 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2023, la commune de Locmaria, représentée par la SELARL Le Roy, E, A, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la commune n'a commis aucune faute dans l'application de la loi littoral en raison des difficultés d'interprétation de la loi littoral et du classement par le schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray du lieu-dit Tibain comme un secteur déjà urbanisé au sens de l'article L. 121-8 alinéa 2 du code de l'urbanisme ; les servitudes d'urbanisme ne sont pas indemnisables en application de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme ; 
 - les requérants ont une responsabilité de nature à exonérer totalement la commune de sa responsabilité dès lors qu'en leur qualité de notaire ils n'ont pas soumis l'acquisition de leur terrain à la condition suspensive d'obtention d'un permis de construire définitif ; 
 - les préjudices ne sont pas certains et pour certains prescrits ; 
 - en raison de la faute des requérants ou de l'absence de justification aucune indemnisation n'est justifiée. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu le jugement n° 1702842 du 19 juin 2020 du tribunal. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Radureau, 
 - les conclusions de M. Vennéguès rapporteur public, 
 - et les observations de Me Blanquet, représentant M. et Mme B, et F, G, E, A, représentant la commune de Locmaria. 
 Une note en délibéré, présentée pour la commune de Locmaria, a été enregistrée le 18 avril 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 18 juillet 2014, M. et Mme B ont fait l'acquisition pour une somme de 135 000 euros d'une parcelle vierge de toute construction d'une superficie de 1 270 m², cadastrée section ZA n° 64, située au lieudit Tibain, sur le territoire de la commune de Locmaria. Le compromis de vente signé le 6 janvier 2014 prévoyait le transfert au profit des acquéreurs du permis de construire accordé sur cette parcelle le 3 août 2012. Le 10 février 2014, les parties ont signé un avenant à ce compromis de vente, afin de substituer à la condition suspensive liée au transfert du permis de construire, l'octroi d'un certificat d'urbanisme opérationnel pour la construction d'une maison d'habitation de 90 m². Par un arrêté du 3 juin 2014, la commune a délivré un certificat opérationnel positif pour y construire une maison sur ce terrain classé en zone UB constructible par le plan d'occupation des sols. Par un arrêté du 22 décembre 2016, un permis de construire leur a été délivré. Toutefois, par un jugement n° 1702842 du 19 juin 2020 du tribunal, devenu définitif, ce permis de construire a été annulé en raison de la localisation de la parcelle cadastrée section ZA n° 64 au sein d'une zone d'urbanisation diffuse où toute nouvelle construction serait de nature à étendre l'urbanisation en méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. M. et Mme B ont demandé, par une lettre reçue le 11 mars 2021, à la commune de Locmaria de les indemniser des préjudices qu'ils estiment résulter du classement illégal de cette parcelle et des informations erronées qui leur ont été délivrées dans la mise en œuvre du droit de l'urbanisme. Ce recours préalable a été implicitement rejeté. M. et Mme B demandent au tribunal de condamner la commune de Locmaria à leur verser la somme de 172 443,60 euros. 
 Sur l'exception de prescription : 
 2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. () ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (). / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours (). / () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Enfin, l'article 3 de cette loi dispose que " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". 
 3. Lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point précédent, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. 
 4. En l'espèce, l'illégalité du permis de construire délivré le 22 décembre 2016 à M. et Mme B leur a été révélée par le jugement du tribunal du 19 juin 2020 prononçant l'annulation de ce permis, de sorte que l'existence de leur créance n'a été connue qu'à cette date. Dès lors que la réclamation indemnitaire de M. et Mme B a été reçue par la commune de Locmaria le 11 mars 2021, la créance imputable à la délivrance du permis de construire illégal n'était pas prescrite. Par suite, à supposer que la commune de Locmaria ait entendu invoquer l'exception tirée de la prescription quadriennale en indiquant que certaines demandes indemnitaires étaient prescrites, elle doit être écartée. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune : 
 5. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ". 
 6. Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable, désormais repris à l'article L. 121-8 du même code : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants () ". Il résulte de ces dispositions, applicables à tout terrain situé sur le territoire d'une commune littorale, que les constructions peuvent être autorisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 
 7. Ainsi que l'a jugé le tribunal le 19 juin 2020 : " Le terrain d'assiette du projet se trouve au sein du lieu-dit "Tibain", sur la commune de Locmaria. Il ressort des photographies, cartes, documents graphiques et plans produits que le terrain est situé au sein d'un compartiment comprenant moins d'une dizaine de maisons d'habitation implantées sur de vastes parcelles, ce qui révèle une absence de densité significative. Ce compartiment est séparé du reste du lieu-dit "Tibain" par un terrain non construit. Il n'y a donc pas de continuité à la date de l'arrêté attaqué. Ce compartiment est également séparé du lieu-dit situé à l'est par des espaces naturels. Dès lors, en raison du faible nombre de constructions au sein du compartiment dans lequel s'insère cette parcelle et de la faible densité de ces constructions, le terrain d'assiette du projet est situé au sein d'une zone d'urbanisation diffuse. Par suite, en délivrant le permis de construire attaqué, le maire de la commune de Locmaria a méconnu les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. " Dès lors, le terrain de M. et Mme B a toujours été inconstructible et ne pouvait faire l'objet d'une urbanisation en raison de sa situation sans méconnaître les dispositions de la loi littoral et en particulier l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, la commune de Locmaria ne pouvait, sans erreur de droit, classer la parcelle cadastrée section ZA n° 64 comme constructible, délivrer le 3 juin 2014 un certificat d'urbanisme positif pour la construction d'une maison d'habitation sur cette parcelle et deux permis de construire le 3 août 2012 et le 22 décembre 2016. 
 8. La circonstance que, postérieurement aux décisions illégales prises par la commune et au jugement du tribunal, le schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray, ait, pour l'application de la loi du 23 novembre 2018, dite loi Elan modifiant la loi littoral, par une délibération du 7 juillet 2022, identifié le lieu-dit Tibain comme un secteur déjà urbanisé au sens de l'alinéa 2 de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, est en elle-même sans incidence sur les fautes commises par la commune au regard des dispositions alors applicables. Au demeurant, il résulte de la consultation du site géoportail de l'urbanisme et ainsi d'ailleurs que l'indiquent les requérants, que cette parcelle, située en dehors l'espace urbanisé de ce secteur, est désormais classée en zone A en application du plan local d'urbanisme de la commune de Locmaria approuvé le 26 mars 2024. 
 9. Ces illégalités sont constitutives de fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Locmaria. 
 En ce qui concerne les causes exonératoires : 
 10. La commune de Locmaria soutient que M. et Mme B ont commis une imprudence de nature à l'exonérer totalement de sa responsabilité dès lors qu'étant tous les deux notaires, ils devaient soumettre l'acquisition de leur terrain à la condition suspensive d'obtention d'un permis de construire définitif, et invoque les difficultés d'application de la loi littoral. 
 11. Cependant, d'une part, alors que la commune invoque les difficultés d'application de la loi littoral elle n'a ni appliqué ni fait état des dispositions particulières résultant de cette loi et des éventuelles restrictions sur la constructibilité du terrain. Si la commune soutient que les requérants exerçant la profession de notaire, ils ont de ce fait même commis une faute en n'étant pas plus prudents, il n'est pas établi qu'ils auraient exercé leurs fonctions dans une commune ou une région concernée par l'application de la loi littoral. Dans ces conditions, la profession des requérants, n'est pas, en elle-même et dans les circonstances de l'espèce, suffisante pour les faire regarder comme des professionnels de l'immobilier ne pouvant ignorer le risque de non constructibilité des terrains tenant à l'application des dispositions de l'article L. 146- 4 du code de l'urbanisme, reprises à l'article L. 121-8 du même code alors qu'un permis de construire avait récemment été délivré sur ce terrain et qu'ils disposaient d'un certificat d'urbanisme opérationnel positif. D'autre part, la commune ne peut utilement invoquer les difficultés d'application de cette loi ou les évolutions de la jurisprudence en la matière pour s'exonérer de sa propre responsabilité. Dans ces conditions, la responsabilité pour faute de la commune est entièrement engagée à concurrence des préjudices directs et certains qui ont résulté pour M. et Mme B de l'absence d'application de la loi littoral qui rendait la parcelle inconstructible. 
 12. Contrairement à ce que soutient la commune de Locmaria, la requête de M. et Mme B n'a pas pour objet de solliciter l'indemnisation de servitudes d'urbanisme en méconnaissance de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme, mais vise à obtenir l'indemnisation des préjudices résultant des fautes de la commune dans l'application du droit de l'urbanisme qui les ont conduit à engager des dépenses en pure perte en raison de l'inconstructibilité du terrain que la commune avait estimé constructible. 
 En ce qui concerne le lien de causalité et les préjudices : 
 13. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime. 
 14. L'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. 
 15. En premier lieu, les requérants ont droit à une indemnité égale à la différence entre le prix versé pour l'acquisition du terrain litigieux supposé constructible et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain était inconstructible. Il résulte de l'acte authentique de vente que la parcelle cadastrée section ZA n° 64 a été acquise au prix de 135 000 euros. Les requérantes évaluent ce terrain devenu inconstructible à 3 810 euros en se fondant sur l'estimation de l'agence immobilière " Belle Ile Agence " laquelle ne justifie cependant cette appréciation sur aucun élément précis. La commune de Locmaria produit une expertise établie par un cabinet d'expertise foncière qui a analysé et détaillé la valeur de ce terrain d'une surface de 1 270 m², situé à proximité de la mer et d'autres constructions, en retenant qu'il pouvait être utilisé comme un terrain d'agrément et fixé une valeur de 5 euros le m² arrondie à 6 400 euros. Dans ces conditions, il y a lieu de retenir, pour estimer la valeur de la parcelle, l'estimation globale de 6 400 euros résultant de cette expertise. Par suite, la perte subie par les requérants du fait de l'acquisition de cette parcelle comme un terrain constructible, résultant de la différence entre le prix d'achat du terrain et sa valeur ainsi évaluée, doit être fixée à la somme de 128 600 euros. 
 16. En deuxième lieu, les requérants font valoir que les frais d'acquisition d'un bien inconstructible n'auraient été que de 1 700 euros alors qu'ils ont dû payer 10 500 euros en frais d'acte notarié. Toutefois, il résulte de l'état de frais établi le 13 juin 2015 que M. et Mme B n'ont supporté qu'une somme de 9 926,12 euros. Par suite, il y a lieu de les indemniser de la différence entre les frais de notaire qu'ils ont acquittés avec ceux qu'ils estiment qu'ils auraient dû supporter, soit 8 226,12 euros. 
 17. En troisième lieu, pour l'achat d'une parcelle agricole inconstructible de faible valeur les requérants font valoir que s'ils avaient eu recours aux services d'une agence immobilière ils n'auraient exposé qu'une somme de 152,40 euros au lieu de 6 075 euros de commission versée à l'agence " Belle Ile Immobilier ". Par suite, il y a lieu de les indemniser de la somme qu'ils demandent, soit 5 922,60 euros. 
 18. Les requérants justifient par des courriers du 31 juillet 2016 et du 20 juillet 2017 ainsi qu'une facture établie à cette date qu'ils ont été contraints de résilier le contrat de construction qu'ils avaient signé le 28 juillet 2016 avec la société Maison Bois Cruard et supporté une somme de 6 000 euros au titre du dédommagement de cette société en raison des frais qu'elle a engagés. Si à cette date le tribunal n'avait pas encore jugé que cette parcelle était inconstructible, il est constant que l'Association pour l'Application de la Loi Littoral dans le Pays d'Auray (AALLPA) avait déposé le 16 juin 2017 une requête dirigée contre le permis de construire. Dans ces conditions, alors que le maintien de ce contrat aurait été de nature à majorer les sommes engagées en pure perte pour construire cette maison en raison de l'inconstructibilité de la parcelle, il y a lieu de retenir que cette somme de 6 000 euros supportée inutilement par les requérants présente un lien de causalité direct avec la faute de la commune. Par suite, il y a lieu de mettre cette somme de 6 000 euros à la charge de la commune. 
 19. En quatrième lieu, pour financer la parcelle litigieuse, les requérants, qui ont contracté un emprunt bancaire, produisent une offre de prêt immobilier présentée par la société caisse de crédit mutuel de Château Gontier ainsi qu'un tableau d'amortissement pour un prêt de 110 000 euros et soutiennent qu'ils ont supporté des frais d'emprunt pour financer l'acquisition de leur terrain. Dès lors qu'il résulte de l'instruction que M. et Mme B n'auraient pas eu à contracter d'emprunt bancaire courant jusqu'au 25 février 2026 et à supporter des frais pour l'acquisition d'un terrain non constructible d'une valeur relativement modique, leur préjudice résulte directement de la faute de la commune. Il doit être évalué, au moment où le juge statue, aux sommes de 230 euros au titre des frais liés à cet emprunt, 19 090,37 euros représentant les frais liés aux intérêts à la date du mois d'avril 2025 et 2 912,21 euros au titre de l'assurance, représentant un montant total de 22 232,58 euros. 
 20. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme B sont fondés à demander la condamnation de la commune de Locmaria à les indemniser de leurs préjudices à hauteur de 170 981,30 euros. 
 Sur les intérêts et leur capitalisation : 
 21. En application de l'article 1231-6 du code civil, M. et Mme B ont droit aux intérêts au taux légal à compter du 11 mars 2021, date à laquelle la commune de Locmaria a réceptionné leur réclamation préalable indemnitaire. 
 22. En application de l'article 1343-2 du code civil, M. et Mme B ayant demandé la capitalisation des intérêts dans la requête introductive d'instance, il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 11 mars 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts. Les intérêts échus à cette date seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. 
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Locmaria demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 24. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Locmaria une somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme B, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La commune de Locmaria est condamnée à verser à M. et Mme B la somme de 170 981,30 euros. Cette somme sera majorée des intérêts au taux légal à compter du 11 mars 2021. Les intérêts échus à la date du 11 mars 2022 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 2 : La commune de Locmaria versera à M. et Mme B et à ses associés une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Locmaria sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme C et D B et à la commune de Locmaria. 
 Délibéré après l'audience du 3 avril 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Blanchard, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2025. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. Radureau 
 L'assesseur le plus ancien 
 signé 
 A. Blanchard 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.