TA31 · 6ème Chambre — 12 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 avril 2021 et 25 août 2022, l'union de coopératives agricoles (UCA) " Les Vergers de Blue Whale ", représentée par Me Ledoux, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 2 mars 2021 en tant que par cette décision la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a opéré une réfaction d'un montant de 260 208,89 euros sur l'aide attribuée au titre du fonds opérationnel 2019 pour le financement de son programme opérationnel et lui a infligé une pénalité d'un montant de 203 272,64 euros ; 
 2°) de mettre à la charge de FranceAgriMer le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée n'a pas fait l'objet d'une procédure contradictoire préalable, en méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la réfaction opérée par FranceAgriMer est entachée d'une erreur de droit, dès lors que le point 3.7.2 de l'annexe W de la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes ne lui est pas applicable, dans la mesure où les aides sont versées aux producteurs par les coopératives membres de l'UCA et non directement par elle-même ; en tout état de cause, elle a versé les aides à ses coopératives adhérentes avant le 15 février 2020 ; 
 - la pénalité de 203 272 euros infligée en application du point 3 de l'article 61 du règlement UE n° 2017/891 n'est justifiée ni dans son principe, ni dans son montant. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 24 juin 2022, l'établissement FranceAgriMer conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 31 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre suivant. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; 
 - le règlement délégué (UE) 2017/891 de la Commission du 13 mars 2017 ; 
 - le règlement d'exécution (UE) 2017/892 de la Commission du 13 mars 2017 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 ; 
 - l'arrêté du 28 mars 2018 portant modalités de mise en œuvre du règlement délégué (UE) 2017/891 de la Commission du 13 mars 2017 et du règlement d'exécution (UE) 2017/892 de la Commission du 13 mars 2017 complétant et portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des produits transformés à base de fruits et légumes ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A,  
 - les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Delattre, substituant Me Ledoux, représentant l'union de coopératives agricoles " Les Vergers de Blue Whale ". 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'union de coopératives agricoles (UCA) " Les Vergers de Blue Whale ", en sa qualité d'organisation de producteurs dans le secteur des fruits et légumes reconnue par un arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 30 octobre 1997, a déposé une demande d'aide d'un montant de 4 702 275,74 euros au titre du fonds opérationnel 2019 pour le financement de son programme opérationnel. Par une décision du 9 novembre 2020, et à la suite d'un contrôle sur place, la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer FranceAgriMer lui a attribué une aide réduite à 4 074 920,02 euros, après application de réfactions et d'une pénalité. Par un courrier du 5 janvier 2021, l'UCA " Les Vergers de Blue Whale " a formé un recours gracieux contre cette décision. Par une décision du 2 mars 2021, et au vu des justificatifs produits par l'UCA, la directrice générale de FranceAgriMer a annulé certaines réfactions, réduit le montant de la pénalité infligée et fixé le montant de l'aide communautaire au titre du fonds opérationnel 2019 à 4 295 730,46 euros. Par la présente requête, l'UCA " Les Vergers de Blue Whale " demande au tribunal d'annuler la décision du 2 mars 2021 en tant que la directrice générale de FranceAgriMer a opéré une réfaction de 260 208,89 euros et lui a infligé une pénalité de 203 272,64 euros. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision de la directrice générale de FranceAgriMer du 2 mars 2021 rejetant partiellement le recours gracieux formé par l'UCA " Les Vergers de Blue Whale " contre la décision du 9 novembre 2020 doivent également être regardées comme dirigées contre cette décision du 9 novembre 2020. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la procédure contradictoire préalable : 
 4. Aux termes de l'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration ". Selon l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".  
 5. Dès lors que la décision du 2 mars 2021 a été prise en réponse au recours gracieux formé par la requérante contre la décision du 9 novembre 2020, et constitue ainsi une réponse faite à une demande au sens de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'UCA " Les Vergers de Blue Whale " ne peut pas utilement se prévaloir de la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées. Est à cet égard sans incidence la circonstance que le motif fondant la réfaction de 260 208,89 euros litigieuse soit différent dans la décision initiale et dans celle rejetant le recours gracieux. 
 En ce qui concerne la décision de réfaction : 
 S'agissant du cadre juridique applicable au litige : 
 6. Aux termes de l'article L. 521-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les sociétés coopératives agricoles ont pour objet l'utilisation en commun par des agriculteurs de tous moyens propres à faciliter ou à développer leur activité économique, à améliorer ou à accroître les résultats de cette activité. / () Les sociétés coopératives agricoles peuvent se grouper en unions de coopératives agricoles () ". Aux termes de l'article L. 521-1-1 du même code : " La relation entre l'associé coopérateur et la coopérative agricole à laquelle il adhère ou entre une coopérative agricole et l'union de coopératives agricoles à laquelle elle adhère est régie par les principes et règles spécifiques du présent titre et par la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération () ". L'article 5 de la loi du 10 septembre 1947 précitée dispose : " () Sauf en ce qui concerne les sociétés coopératives agricoles ou leurs unions, les statuts d'une union de coopératives peuvent prévoir que les associés des coopératives membres de l'union peuvent bénéficier directement des services de cette dernière ou participer à la réalisation des opérations entrant dans son objet, sous réserve que les statuts des coopératives le permettent () ".  
 7. Aux termes de l'article 32 du règlement (UE) n° 1308/2013 susvisé : " 1. Les organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes () peuvent constituer un fonds opérationnel. Le fonds est financé par : / a) les contributions financières versées : / i) par les membres de l'organisation de producteurs et/ou par l'organisation elle-même () ; b) l'aide financière de l'Union, qui peut être octroyée aux organisations de producteurs () / 2. Les fonds opérationnels sont utilisés aux seules fins du financement des programmes opérationnels soumis aux Etats membres et approuvés par ceux-ci ". L'article 9 du règlement d'exécution (UE) 2017/892 susvisé dispose : " 1. Les organisations de producteurs présentent une demande d'aide ou de solde de l'aide auprès de l'autorité compétente de l'Etat membre pour chaque programme opérationnel pour lequel une aide est demandée, au plus tard le 15 février de l'année suivant celle pour laquelle l'aide est demandée. / 2. Les demandes d'aide sont accompagnées des pièces justificatives indiquant : / () d) les dépenses engagées au titre du programme opérationnel () ". Aux termes de l'article D. 664-14 du code rural et de la pêche maritime, alors en vigueur : " Les organisations de producteurs et associations d'organisations de producteurs adressent leurs demandes d'aide financière communautaire au directeur général de FranceAgriMer dans les conditions et délais mentionnés à l'article 9 du règlement d'exécution (UE) n° 2017/892 () ". 
 8. Aux termes de l'article 36 du règlement (UE) n° 1308/2013 précité : " () 2. Chaque État membre établit une stratégie nationale pour les programmes opérationnels à caractère durable sur le marché des fruits et légumes () ". Aux termes de l'article D. 664-2 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version applicable au litige : " Le ministre chargé de l'agriculture adopte la structure générale et le contenu global de la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes mentionnée au 2 de l'article 36 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (). La stratégie peut être consultée sur le site du ministère de l'agriculture et de la pêche et de l'établissement public créé en application de l'article L. 621-1, compétent en matière de fruits et légumes. ". Une annexe W est jointe à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes. Tout comme la stratégie nationale, l'annexe W, qui constitue un référentiel et fait l'objet d'actualisations régulières publiées sur le site internet de FranceAgriMer, est opposable aux organisations de producteurs. 
 9. Aux termes du point 3.7.2 de l'annexe W précitée : " L'OP [organisation de producteurs] prend en charge la dépense en remboursant le producteur. Ainsi, le producteur doit s'acquitter de sa facture avant que l'OP ne règle le paiement de la demande de prise en charge, sauf cas dûment justifiés. Ce paiement (par l'OP) doit avoir lieu avant le 15 février de l'année suivant le fonds et le débit effectif du compte de l'OP doit également avoir été réalisé à cette date. Pour les coopératives, le mouvement du compte coopérateur vaut débit ". Le respect de cette date constitue une garantie pour le producteur. 
 10. Il résulte de ce qui précède qu'une union de coopératives agricoles reconnue comme organisation de producteurs est, en cette qualité, seule responsable vis-à-vis de FranceAgriMer pour déposer une demande d'aide européenne ou de solde au titre du fonds opérationnel constitué en vue de la mise en œuvre de son programme opérationnel, et pour s'assurer de la bonne exécution des dépenses, conformément aux dispositions qui viennent d'être rappelées. Il s'ensuit qu'alors même que cette union de coopératives agricoles n'a, en principe, pas de lien juridique direct avec les producteurs membres des coopératives adhérentes de l'union, elle est, en tant qu'organisation de producteurs, et sauf dans l'hypothèse où ces coopératives seraient elles-mêmes reconnues comme organisations de producteurs, seule responsable du remboursement à ces producteurs - au plus tard,  le 15 février de l'année suivant le fonds opérationnel - du montant pris en charge par le fonds des factures qu'ils ont préalablement acquittées.  
 S'agissant de la contestation de la réfaction de 260 208,89 euros : 
 11. D'une part, il résulte du principe énoncé au point précédent qu'au sens des dispositions du point 3.7.2 de l'annexe W, applicables au litige, doivent seules être regardées comme productrices la société civile d'exploitation agricole (SCEA) " Domaine de Fontorbe " et la SCEA " Les Vergers d'Ambres ", dès lors qu'elles se sont acquittées des factures en cause dans la présente instance avant d'en demander la prise en charge au titre du fonds opérationnel 2019. En revanche, la société coopérative " Coop Fruits Légumes des Deux Vallées ", qui n'a donc pas supporté ces dépenses, ne saurait, dans le présent litige, être considérée comme un producteur pour l'application des dispositions précitées. Enfin, l'UCA " Les Vergers de Blue Whale ", en tant qu'organisation de producteurs reconnue par arrêté ministériel, était seule garante du remboursement aux productrices susmentionnées, dans les délais réglementaires, des sommes par elles avancées, nonobstant la circonstance qu'elles sont membres de la coopérative " Coop Fruits Légumes des Deux Vallées ". 
 12. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les deux SCEA citées au point précédent ont sollicité le remboursement, par le fonds opérationnel 2019 géré par l'UCA " Les Vergers de Blue Whale ", de factures pour un montant total de 260 208,89 euros, correspondant à des dépenses éligibles au titre du programme opérationnel, et datées des 18 et 19 décembre 2019. Or, il est constant que ces deux sociétés productrices n'ont été payées que les 27 et 28 avril 2020, soit après le 15 février de l'année suivant le fonds, en méconnaissance des dispositions précitées de l'annexe W. Par suite, la directrice de FranceAgriMer était fondée, pour ce seul motif, à déduire le montant pris en charge des factures tardivement payées de celui des dépenses admissibles servant à calculer l'aide accordée à l'organisation de producteurs UCA " Les Vergers de Blue Whale ", sans que la requérante ne puisse utilement faire valoir qu'elle a versé les sommes en litige à la coopérative " Coop Fruits Légumes des Deux Vallées " avant le 15 février 2020, dès lors que cette coopérative n'est pas, dans le présent litige, un producteur au sens des dispositions précitées du point 3.7.2 de l'annexe W, ni que ce retard est imputable à cette coopérative, dès lors que cette dernière n'est pas une organisation de producteurs. La requérante n'est donc pas fondée à soutenir que la directrice de FranceAgriMer a entaché ses décisions d'une erreur de droit en lui faisant application de ces dispositions.  
 En ce qui concerne la pénalité infligée : 
 13. Aux termes de l'article 61 du règlement délégué (UE) 2017/891 : " 1. Les paiements sont calculés sur la base des actions admissibles. / 2. L'État membre examine la demande d'aide reçue et établit les montants admissibles au bénéfice de l'aide. Il détermine le montant qui : / a) serait payable au bénéficiaire sur la seule base de la demande ; / b) est payable au bénéficiaire après examen de l'admissibilité de la demande. / 3. Si le montant établi conformément au paragraphe 2, point a), dépasse de plus de 3 % le montant établi conformément au paragraphe 2, point b), une pénalité est appliquée. Le montant de la pénalité correspond à la différence entre les montants calculés conformément au paragraphe 2, points a) et b). Toutefois, aucune pénalité n'est appliquée si l'organisation de producteurs est en mesure de démontrer qu'elle n'est pas responsable de la prise en compte du montant non admissible. 4. Les paragraphes 2 et 3 s'appliquent mutatis mutandis aux dépenses non admissibles relevées lors des contrôles sur place () ". 
 14. Il résulte de l'instruction que, compte tenu des réfactions opérées par FranceAgriMer et non contestées par la requérante, d'une part, et des énonciations du présent jugement qui valide la réfaction d'un montant de 260 208,89 euros, d'autre part, le montant de l'aide recevable par l'UCA " Les Vergers de Blue Whale " au titre du fonds opérationnel 2019 s'élève à 4 499 003,10 euros, soit 203 272,64 euros de moins que l'aide sollicitée, qui s'élevait à 4 702 275,74 euros. Le montant de l'aide demandée par l'organisation de producteurs excède donc de 4,5 % le montant de l'aide recevable. Dès lors que le dépassement est supérieur à 3 %, une pénalité égale à la différence entre le montant de l'aide demandée et le montant payable était donc encourue en application des dispositions citées au point précédent. En outre, l'UCA étant, en sa qualité d'organisation de producteurs, garante vis-à-vis de FranceAgriMer du paiement des aides aux producteurs dans les délais prescrits, elle doit être regardée comme responsable de la prise en compte du montant non admissible. Par suite, la directrice générale de FranceAgriMer était fondée à appliquer à l'UCA la pénalité contestée, qui est justifiée tant dans son principe que dans son montant. Le moyen tiré de ce qu'aucune sanction n'était encourue doit donc être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que l'UCA " Les Vergers de Blue Whale " n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions attaquées en tant qu'elles appliquent une réfaction de 260 208,89 euros et en tant qu'elles fixent une pénalité de 203 272,64 euros. Par suite, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'union de coopératives agricoles " Les Vergers de Blue Whale " est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'union de coopératives agricoles " Les Vergers de Blue Whale " et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie en sera adressée à FranceAgriMer. 
 Délibéré après l'audience du 21 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Poupineau, présidente, 
 Mme Rousseau, conseillère, 
 M. Frindel, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2023. 
 Le rapporteur, 
 T. A        
 La présidente, 
 V. POUPINEAULa greffière, 
 M. B 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,