TA33 · 5ème Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrées les 11 et 12 mai 2021, Mme B E, en son nom et en sa qualité de représentant légale de sa fille mineure, représentée par Me Malabre, avocat, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 6 000 euros assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices subis par elle et sa fille mineure du fait de l'illégalité de la décision implicite du 16 décembre 2018 et de la décision du 30 août 2019 par lesquelles le préfet de Lot-et-Garonne a refusé de délivrer une carte nationale d'identité et un passeport français à sa fille et du délai anormal de délivrance de ces documents ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement à son conseil de la somme de 1 920 euros en application des dispositions combinées des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la responsabilité de l'Etat est susceptible d'être engagée en raison des fautes commises par le préfet de Lot-et-Garonne tenant d'une part à l'illégalité des décisions du 16 décembre 2018 et du 30 août 2019 portant refus de délivrance d'une carte nationale d'identité et d'un passeport français au profit de sa fille et d'autre part du délai anormal de délivrance de ces documents ; 
 - une décision implicite de rejet de sa demande formée le 16 octobre 2018 est intervenue ; le sursis de l'instruction de sa demande mentionné dans le courrier du 24 octobre 2018 ne respecte pas les conditions prévues par l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la décision implicite est entachée d'un défaut de motivation ;  
 - la décision du 30 août 2019 est insuffisamment motivée en droit et en fait ; 
 - ces décisions méconnaissent les dispositions des articles 18, 310 et 310-3 du code civil ; 
 - le préfet n'est pas compétent pour apprécier la filiation ; 
 - ces décisions portent atteinte à la liberté d'aller et de venir de sa fille en méconnaissance du Préambule de la Constitution et de l'article 2 du protocole 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - ces décisions portent une atteinte disproportionnée au droit au respect de sa vie privée et familiale et sont entachées d'une erreur d'appréciation ; elles ont privé sa fille de la possibilité de voyager notamment à Madagascar où vit une partie de sa famille ; 
 - le préfet a méconnu l'intérêt supérieur de son enfant prévu par les stipulations de l'article 3-1 de la Convention internationale des droits de l'enfant ; 
 - la carte nationale d'identité et le passeport de sa fille ont été délivrés deux ans et quatre mois après sa demande, ce qui constitue un délai anormal ; 
 - l'illégalité de ces décisions et le délai anormalement long de délivrance des documents sollicités leur ont causé un préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence pour lesquels elle est fondée à demander une somme de 2 000 euros au titre de son préjudice et de 4 000 euros au titre du préjudice de sa fille ; elle a fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français, elles ont été exposées à une situation instable et une précarité administrative et sociale suscitant de l'angoisse et de l'insécurité et sa fille n'a pas eu la possibilité de voyager ni de rencontrer sa famille malgache.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 octobre 2021, le préfet de Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que :  
 - ses décisions portant refus de délivrance des documents sollicités ne sont pas illégales ;  
 - la demande de communication de motifs de la décision implicite de rejet était tardive ;  
 - la décision explicite du 30 août 2019 est suffisamment motivée ; 
 - les refus de délivrance de la carte nationale d'identité et du passeport français n'étaient pas entachés d'une erreur de fait ni d'une erreur de droit dès lors que des doutes sérieux sur le bien-fondé de cette demande existaient ; 
 - ses décisions ne sont pas entachées d'incompétence dès lors qu'il existait un doute sur la nationalité de l'enfant ; le préfet de la Haute-Vienne et le préfet du Finistère ont saisi le procureur de la République au titre de l'article 40 alinéa 2 du code de procédure pénale pour suspicion de reconnaissance frauduleuse de paternité ; 
 - les décisions litigieuses n'ont pas porté atteinte à la liberté d'aller et venir de la fille de la requérante ; il existait un doute quant au caractère frauduleux de la reconnaissance de paternité ; la crise sanitaire a fortement perturbé les voyages à l'étranger ;  
 - les décisions litigieuses n'ont pas porté une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale de la fille de la requérante ; elle est entrée récemment en France, elle ne justifie pas de liens personnels et familiaux stables et anciens sur le territoire, elle est dépourvue de ressources propres, elle a vécu 20 ans à Madagascar où vit encore sa mère et sa fille n'a jamais été scolarisée sur le territoire français ;  
 - les décision litigieuses ne portent pas atteinte à l'intérêt supérieur de la fille de la requérante ; la séparation de l'enfant et de son père ne constitue pas une difficulté dès lors qu'il ne démontre aucune implication dans son éducation matérielle et affective ;  
 - chaque demande de délivrance des documents formulée par la requérante ou le père de l'enfant a fait l'objet dans un délai raisonnable d'une décision implicite ou explicite de rejet ; c'est la connaissance du résultat de test de paternité du père de l'enfant le 28 décembre 2020 qui a modifié sa perception du dossier ;  
 - les préjudices invoqués ne sont pas établis. 
 Par ordonnance du 15 février 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 1er avril 2022 à 12 heures.  
 Par une décision du 10 mars 2021, Mme E a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ;  
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 ;  
 - le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Ballanger, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Champenois, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Malabre, représentant Mme E. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B E, ressortissante malgache, née le 18 février 1987, est entrée régulièrement en France le 9 octobre 2017, munie d'un visa de court séjour. Le 16 octobre 2018, Mme E a déposé une demande de délivrance de carte nationale d'identité et de passeport français à la mairie de Limoges au profit de sa fille, Mme C D A, née le 21 juillet 2018. Suite au silence du préfet sur la demande de Mme E, une décision implicite de rejet est née le 16 décembre 2018. Le 24 mai 2019, M. G D A, le père de l'enfant, a déposé une demande de délivrance de carte nationale d'identité et de passeport français à la mairie de Limoges au profit de sa fille. Par une décision du 30 août 2019, le préfet de Lot-et-Garonne a refusé de faire droit à la demande de délivrance des documents sollicités. Le 15 octobre 2019, M. D A a formé une nouvelle demande qui a été rejetée par le préfet du Finistère le 31 mars 2020. Puis, suite à une nouvelle demande de Mme E du 8 janvier 2021, le préfet de Lot-et-Garonne a accepté de délivrer une carte nationale d'identité et un passeport français au nom de Mme C D A le 5 février 2021, effectivement remis le 11 février 2021. Par la présente requête, Mme E demande au tribunal de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices qu'elle et sa fille estiment avoir subi du fait de l'illégalité des décisions du 16 décembre 2018 et du 30 août 2019 ainsi que du délai anormalement long de délivrance des documents sollicités.  
 Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :  
 2. Mme E soutient que la responsabilité de l'Etat doit être engagée du fait, d'une part, de l'illégalité des décisions du 16 décembre 2018 et du 30 août 2019 portant rejet de délivrance d'une carte nationale d'identité et d'un passeport français au profit de sa fille et, d'autre part, du délai anormalement long de délivrance de ces documents.  
 3. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l'administration ne saurait toutefois être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité.  
 En ce qui concerne la légalité de la décision implicite de rejet du 16 décembre 2018 :  
 4. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 231-5 et L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration, de l'article 1 du décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014 modifié et de l'annexe à ce décret que le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur les demandes tendant à la délivrance d'un passeport français et d'une carte nationale d'identité vaut décision de rejet.  
 5. Aux termes de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. /Le délai mentionné à l'article L. 114-3 au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu'à compter de la réception des pièces et informations requises./ Le délai mentionné au même article au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée rejetée est suspendu pendant le délai imparti pour produire les pièces et informations requises. Toutefois, la production de ces pièces et informations avant l'expiration du délai fixé met fin à cette suspension. La liste des pièces et informations manquantes, le délai fixé pour leur production et la mention des dispositions prévues, selon les cas, au deuxième ou au troisième alinéa du présent article figurent dans l'accusé de réception prévu à l'article L. 112-3. Lorsque celui-ci a déjà été délivré, ces éléments sont communiqués par lettre au demandeur. ". Si l'article L. 114-5 donne à l'autorité administrative la possibilité de suspendre le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet lorsqu'elle estime incomplète la demande qui lui est présentée, ce délai n'est suspendu que lorsque l'instruction de la demande est rendue impossible par l'absence de certaines pièces et qu'à la condition que le demandeur soit avisé, par l'accusé de réception de sa demande, de la liste des pièces indispensables à l'instruction de sa demande, du délai dans lequel il lui appartient de les produire et de la suspension du délai au terme duquel intervient une décision implicite de rejet. 
 6. Il est constant que Mme E a sollicité la délivrance d'une carte nationale d'identité et d'un passeport français par deux demandes du 16 octobre 2018 auprès des services de la mairie de Limoges. Si par un courrier du 24 octobre 2018 le préfet de Lot-et-Garonne a informé Mme E qu'il émettait un " sursis à délivrance " concernant ses demandes de titre, qu'elle serait convoquée à la préfecture de la Haute-Vienne pour que lui soient précisés les éléments supplémentaires qu'elle devrait apporter et que par un courrier du 26 octobre 2018 le préfet de la Haute-Vienne l'a convoquée à un entretien avec le référent fraude et l'a invitée à apporter tous documents attestant de l'implication de M. D A dans l'éducation de son enfant, il ne résulte pas de l'instruction que ces courriers comportaient, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration, la liste des pièces à fournir ainsi que la mention prévues au 3e alinéa de cet article. Il s'ensuit que, contrairement à ce que fait valoir en défense le préfet de Lot-et-Garonne, une décision implicite de rejet est née le 16 décembre 2018.  
 7. Aux termes de l'article 18 du code civil : " Est français l'enfant dont l'un des parents au moins est français. ". Aux termes de l'article 4 du décret du 30 décembre 2005 visé ci-dessus : " Le passeport est délivré, sans condition d'âge, à tout Français qui en fait la demande ". Aux termes de l'article 1er du décret du 22 octobre 1955 visé ci-dessus : " Il est institué une carte nationale certifiant l'identité de son titulaire. () / () La carte nationale d'identité mentionne : 1° Le nom de famille, les prénoms, la date et le lieu de naissance, le sexe, la taille, la nationalité, le domicile ou la résidence de l'intéressé () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " La carte nationale d'identité est délivrée sans condition d'âge à tout Français qui en fait la demande. () ". 
 8. Aux termes de l'article 29 du code civil : " La juridiction civile de droit commun est seule compétente pour connaître des contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques. ". Aux termes de l'article 30 du même code : " La charge de la preuve, en matière de nationalité française, incombe à celui dont la nationalité est en cause. / Toutefois, cette charge incombe à celui qui conteste la qualité de Français à un individu titulaire d'un certificat de nationalité française délivré conformément aux articles 31 et suivants. ".  
 9. Pour l'application des dispositions précitées, il appartient aux autorités administratives de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, que les pièces produites à l'appui d'une demande de passeport ou d'une carte nationale d'identité sont de nature à établir l'identité et la nationalité du demandeur. Seul un doute suffisant sur l'identité ou la nationalité de l'intéressé peut justifier le refus de délivrance de passeport ou de carte nationale d'identité. 
 10. Il résulte de l'instruction que le préfet de Lot-et-Garonne a implicitement refusé de délivrer les documents d'identité sollicités au motif explicité par les écritures contentieuses qu'il existait un doute sérieux sur la filiation paternelle et la nationalité de l'enfant dès lors qu'il ressortait de l'entretien de Mme E avec le référent fraude de la préfecture de la Haute-Vienne du 20 novembre 2018 qu'aucune communauté de vie entre l'intéressée et M. D A ne pouvait être établie et que ce dernier ne participe pas à l'entretien et à l'éducation de l'enfant. Toutefois, ces éléments ne sont pas de nature à eux-seuls à remettre en cause la réalité de la reconnaissance de la jeune C par M. D A le 23 juillet 2018, deux jours après sa naissance. Par suite, Mme E est fondée à soutenir que la décision implicite de rejet est entachée d'une erreur de droit.  
 11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à l'encontre de la décision du 16 décembre 2018, que le préfet, en refusant de délivrer un passeport et une carte nationalité d'identité à Mme C E a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 En ce qui concerne la décision du 30 août 2019 :  
 12. Pour refuser de délivrer le passeport et la carte nationale d'identité français sollicités, le préfet de Lot-et-Garonne a considéré que la reconnaissance de paternité à l'égard de la jeune C D A était frauduleuse. Il s'est fondé, comme précedemment, sur la circonstance qu'il ressortait de l'entretien du 5 août 2019 de M. D A qu'aucune communauté de vie entre lui et la mère de l'enfant ne pouvait être établie et qu'il ne produisait aucun document permettant d'attester de sa participation à l'éducation et à l'entretien de l'enfant. Cependant, par ces seuls éléments, le préfet de Lot-et-Garonne n'établit pas le caractère frauduleux de la reconnaissance de paternité de l'enfant. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la décision du 30 août 2019 est entachée d'une erreur de droit.  
 13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à l'encontre de la décision du 30 août 2019, que le préfet de Lot-et-Garonne, en refusant de délivrer un passeport et une carte nationalité d'identité à Mme C E a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 En ce qui concerne la faute alléguée résultant du délai d'instruction de la demande :  
 14. Mme E se prévaut d'une faute constituée par un délai anormalement long de délivrance de la carte nationale d'identité et du passeport français auxquels sa fille avait droit.  
 15. Aucune disposition législative ou réglementaire ne fixe, à peine d'illégalité de l'éventuelle décision implicite de rejet, de délai pour la délivrance ou le renouvellement d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport. Toutefois, l'administration saisie d'une telle demande doit se prononcer dans un délai raisonnable, qu'il appartient le cas échéant au juge d'apprécier en tenant compte de l'ensemble des circonstances de l'espèce, notamment des doutes existant sur l'identité ou la nationalité du demandeur.  
 16. En l'espèce, d'une part, il résulte de l'instruction qu'une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le préfet de Lot-et-Garonne sur la demande formée par Mme E le 16 octobre 2018. D'autre part, suite à la demande formée par M. G D A le 24 mai 2019, le préfet de Lot-et-Garonne l'a convoqué à un entretien avec le référent fraude le 5 août 2019 puis a rejeté sa demande dès le 30 août 2019. Enfin, par une décision du 5 février 2021, le préfet de Lot-et-Garonne a fait droit à la nouvelle demande formée par Mme E le 8 janvier 2021 et a effectivement remis les documents sollicités dès le 11 février 2021. Dans ces conditions, le préfet de Lot-et-Garonne s'est prononcé dans un délai raisonnable sur les demandes de délivrance des documents sollicités. Par suite, Mme E n'est pas fondée à soutenir que le préfet de Lot-et-Garonne aurait à ce titre commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. Au surplus, et à supposer que Mme E ait entendu soulevé une faute du fait du délai dans lequel le passeport et la carte nationale d'identité de sa fille lui ont été remis, une telle faute se confond dans une large mesure avec les illégalités fautives mentionnées aux points 10 et 12.  
 En ce qui concerne les préjudices :  
 17. Mme E établit suffisamment que les fautes de l'Etat ont entraîné pour elle une situation d'instabilité administrative pendant plusieurs années jusqu'à la délivrance des documents d'identité française sollicités. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral de Mme E en l'évaluant à la somme de 1 000 euros.  
 18. En revanche, Mme E n'établit pas l'existence du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence que la faute de l'Etat aurait engendré pour sa fille âgée de six mois à la date de la décision implicite de rejet du 16 décembre 2018 et de treize mois à la décision du 30 août 2019.  
 19. Il résulte de tout ce qui précède que l'Etat est condamné à verser à Mme E une somme de 1 000 euros. 
 Sur les intérêts et leur capitalisation :  
 20. Mme E a droit aux intérêts aux taux légal sur la somme allouée au point 19 à compter du 11 janvier 2021, date de réception par l'administration de la demande indemnitaire préalable. Les intérêts échus au 11 janvier 2022 et au 11 janvier 2023 puis à chaque échéance annuelle seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 21. Mme E a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. Par suite, Me Malabre peut se prévaloir du bénéfice des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à Me Malabre sur le fondement de ces dispositions, sous réserve que celui-ci renonce à percevoir la somme payée par l'Etat au titre de sa contribution à l'aide juridictionnelle.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à verser une somme de 1 000 euros à Mme E en réparation de l'ensemble de ses préjudices. Cette somme portera intérêts aux taux légal à la date du 11 janvier 2021. Les intérêts échus au 11 janvier 2022 et au 11 janvier 2023 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts.  
 Article 2 : L'Etat versera à Me Malabre, avocat de Mme E, une somme de 1 500 euros sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que cet avocat renonce au bénéfice de la somme payée par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B E, au préfet de Lot-et-Garonne et à Me Malabre.  
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Molina-Andréo, première conseillère faisant fonction de présidente, 
 Mme de Gélas, première conseillère,  
 Mme Ballanger, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 M. F 
 La première conseillère, 
 faisant fonction de présidente, 
 B. MOLINA-ANDRÉO La greffière, 
 A. JAMEAU 
 La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
   
 Pour expédition conforme, 
 la greffière,