TA67 · 4ème Chambre — 8 décembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 5 mars 2021, M. G A, M. C A et Mme E A, représentés par l'AARPI Adven Avocats, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel la préfète du Bas-Rhin a déclaré d'utilité publique les travaux et acquisitions nécessaires à la réalisation du projet de la zone d'aménagement concerté " Europe " sise à Erstein, en tant qu'il déclare cessibles des parcelles leur appartenant et nécessaires à la réalisation de ce projet ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - ils ont intérêt à agir, en leur qualité de propriétaires de terrains situés au sein du périmètre de l'opération objet de la déclaration d'utilité publique ; 
 - l'arrêté de cessibilité du 5 octobre 2020 est illégal par voie d'exception de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique du même jour, qui est illégale pour les motifs suivants : 
 * faute pour la préfète du Bas-Rhin de justifier d'une délégation de signature, l'arrêté portant déclaration d'utilité publique est entaché d'incompétence de son signataire ; 
 * le dossier d'enquête publique comporte une appréciation sommaire des dépenses incomplète et sous-évaluée, en méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 * l'avis du service des domaines du 20 décembre 2018 ayant servi de base à l'estimation sommaire des dépenses était expiré lors du déroulement de l'enquête publique ; il est en outre incomplet en l'absence de prise en compte des indemnités de remploi ; 
 * la délibération du 25 février 2019, par laquelle le conseil municipal de la commune d'Erstein a autorisé le maire à solliciter auprès du préfet l'ouverture de la procédure de déclaration d'utilité publique en litige, a été adoptée en méconnaissance du droit à l'information des conseillers municipaux, garanti par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 * les conclusions du commissaire enquêteur ne répondent pas aux exigences de motivation posées par l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 * l'arrêté portant déclaration d'utilité publique méconnaît les dispositions de l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 * une procédure de modification de la ZAC Europe aurait dû précéder la déclaration d'utilité publique ; 
 * l'utilité publique de l'opération n'est pas établie. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 décembre 2022, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. A et autres ne sont pas fondés. 
 La commune d'Erstein, régulièrement mise en cause, n'a pas produit de mémoire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Léa Perabo Bonnet, 
 - les conclusions de M. Alexandre Therre, rapporteur public, 
 - les observations de Me Diss, avocat de M. A et autres ; 
 - les observations de M. F, représentant la préfète du Bas-Rhin. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Dans l'objectif de poursuivre une urbanisation à finalité d'habitat, la commune d'Erstein a approuvé l'extension d'une zone d'aménagement concerté dite " Europe ", dont une première phase avait été réalisée en 2003, par deux périmètres d'une surface globale de  
 7,47 hectares. La commune ayant pu acquérir à l'amiable seulement 39 % de l'assiette foncière du projet, par une délibération du 25 février 2019, le conseil municipal de la commune a approuvé le recours à la procédure d'expropriation. Par un arrêté préfectoral du 21 août 2019, les enquêtes publiques et parcellaires afférentes au projet ont été ouvertes, se sont déroulées du  
 16 septembre 2019 au 7 octobre 2019 et se sont conclues par un avis favorable sans réserve du commissaire enquêteur qui a rendu son rapport et ses conclusions motivées le 9 novembre 2019. Par un arrêté du 5 octobre 2020, dont M. A et autres demandent l'annulation, la préfète du Bas-Rhin a édicté un arrêté déclarant d'utilité publique les travaux et acquisitions nécessaires à la réalisation du projet de la ZAC Europe à Erstein, et déclarant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de ce projet. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 5 octobre 2020 portant déclaration d'utilité publique : 
 2. A l'appui de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérants se prévalent exclusivement et par voie d'exception de l'illégalité de l'arrêté du 5 octobre 2020 portant déclaration d'utilité publique.  
 En ce qui concerne la compétence de l'auteur de l'acte : 
 3. Par un arrêté du 25 août 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du 28 août 2020, la préfète du Bas-Rhin a donné délégation à M. Yves Séguy, secrétaire général de la préfecture, à l'effet de signer tous arrêtés et décisions relevant des attributions de l'Etat dans le département, à l'exception de certaines catégories d'actes au nombre desquels ne figure pas l'arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté, signé par M. B, aurait été pris par une autorité incompétente, doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'appréciation sommaire des dépenses : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / [] 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / [] ". Cette obligation a pour objet de permettre à tous les intéressés d'évaluer les charges pouvant en résulter pour la collectivité ou les usagers et de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique. Parallèlement, dans le cas de la création d'une zone d'aménagement concerté, l'appréciation sommaire des dépenses doit inclure les dépenses nécessaires à l'aménagement et à l'équipement des terrains et, le cas échéant, le coût de leur acquisition. L'appréciation sommaire des dépenses que doit comporter le dossier soumis à enquête en vertu de ces dispositions doit comprendre non seulement le coût des acquisitions foncières futures nécessaires à la réalisation de l'opération envisagée mais aussi celui des acquisitions foncières auxquelles il a été procédé avant l'ouverture de l'enquête publique en vue de la réalisation de cette opération.  
 5. D'une part, le dossier soumis à enquête publique comporte une estimation sommaire des dépenses à réaliser. Cette estimation comprend le coût total du projet de 6 195 327 euros hors taxes, le montant des acquisitions foncières déjà réalisées, de 691 034,50 euros hors taxes, celui des acquisitions foncières restant à réaliser, de 2 173 457 euros hors taxes dont il est précisé qu'il représente environ 35% du coût total de l'opération, et le coût des travaux pour 3 330 835 euros hors taxes. Alors que l'estimation sommaire des dépenses n'a pas à comporter le détail de chaque poste de dépenses, ce détail est tout de même inclus au dossier et liste le montant des neuf postes relatifs aux voiries et réseaux divers. Les requérants ne sauraient dès lors soutenir que l'appréciation sommaire des dépenses serait insuffisamment détaillée. 
 6. D'autre part, il est constant que l'opération d'extension de la ZAC Europe s'inscrit en continuité et en cohérence avec la 1ère tranche de construction de logements, initiée à la suite de la création de la zone d'aménagement concerté en 2001. Toutefois, alors que 17 années séparent les deux opérations et que la 1ère tranche, réalisée sur des terrains dont la commune avait la propriété foncière, n'a pas nécessité d'expropriation pour cause d'utilité publique, les requérants ne sauraient sérieusement soutenir que l'appréciation sommaire des dépenses de l'opération d'extension en litige devait inclure les dépenses engagées lors de la création de la ZAC en 2003. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1211-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " La consultation de l'autorité compétente de l'Etat préalable aux acquisitions immobilières poursuivies par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics a lieu dans les conditions fixées à la section 3 du titre Ier du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales. ". L'article R. 1211-3 du même code dispose : " En cas d'acquisition poursuivie par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, l'expropriant est tenu de demander l'avis du directeur départemental des finances publiques :/ 1° Pour produire, au dossier de l'enquête mentionnée à l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'estimation sommaire et globale des biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues aux articles R. 112-4 et  
 R. 112-5 du même code () ". 
 8. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances du dossier d'enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 9. Concernant l'estimation des acquisitions foncières, le montant de 2 173 457 euros hors taxes des acquisitions à réaliser a été calculé sur la base de l'avis du service des domaines du 20 décembre 2018, qui fixe une valeur vénale globale des parcelles, par la méthode de comparaison, en distinguant les terrains situés en zone UB, dont la valeur vénale est estimée à 9 950 euros hors taxes l'are, et les terrains situés en zone 1AUZ, dont la valeur vénale est estimée à 4 500 euros hors taxes l'are. 
 10. D'une part, alors que l'avis du service des domaines du 20 décembre 2018 indiquait qu'il était valable pour une durée de 18 mois, l'ouverture des enquêtes publiques et parcellaires a été actée par un arrêté préfectoral du 21 août 2019 et se sont déroulées pour une période allant du 16 septembre 2019 au 7 octobre 2019 inclus, soit durant la période de validité de l'avis. Dès lors, les requérants ne sont nullement fondés à soutenir qu'un nouvel avis du service des domaines aurait dû être sollicité dans le cadre de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique en litige. 
 11. D'autre part, il ressort des termes de l'avis du service des domaines précité qu'il n'inclut pas les indemnités diverses et de remploi. Toutefois, si les requérants soutiennent que l'appréciation sommaires des dépenses du projet est à cet égard incomplète, ils n'apportent aucune précision de nature à permettre au juge d'apprécier le bien-fondé de leur moyen et n'établissent ni même n'allèguent que cette insuffisance aurait eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou été de nature à exercer une influence sur la décision.  
 12. En troisième lieu, M. A et autres soutiennent que l'estimation du coût des acquisitions foncières restant à acquérir est sous-évaluée, au motif que les valeurs à l'are retenues dans l'avis des domaines précité ne tiennent pas compte de la réalité du marché local et des caractéristiques des parcelles à exproprier. Toutefois, les annonces immobilières produites, dont deux seulement concernent la commune d'Erstein mais sont postérieures à l'arrêté attaqué, sont insuffisantes pour l'établir. Par ailleurs, si les intéressés se prévalent d'un article de presse qui cite une acquisition, qu'ils qualifient eux-mêmes de récente sans autre précision, d'un terrain par la commune d'Erstein à une valeur supérieure à celles de l'avis des domaines, il ressort des pièces du dossier que ce terrain étant situé en zone UA, et non en zones 1AUB ou UB, sa valeur à l'are n'est pas comparable à celles mentionnées dans l'avis des domaines du 20 décembre 2018. Enfin, en ce qui concerne la valeur vénale des terrains situés en zone 1AUZ, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles ne seront pas rendues constructibles hors du cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement de la ZAC en litige. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la valeur des terrains classés en zone IAUZ, faute de tenir compte de la proximité d'infrastructures existantes de nature à en modifier la classification dans le PLU, aurait été sous-évaluées.  
 13. Il résulte de ce qui a été dit des points 9 à 11 que le moyen tiré de ce que l'appréciation sommaire des dépenses serait insincère et sous-évaluée doit être écarté en toutes ses branches. 
 En ce qui concerne les autres vices de procédure : 
 14. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 15. Il ressort des termes du point 3.7 de de la délibération du 25 février 2019, adoptée à l'unanimité, que sont mentionnés l'historique du projet, les réflexions et adaptations depuis 2003, les objectifs et le montant de l'opération envisagée. La situation foncière y est détaillée, à savoir la circonstance d'une part que la commune a engagé des négociations amiables avec les propriétaires concernés, lesquelles ont permis l'achat de près de 39 % de l'assiette foncière du projet et d'autre part que des parcelles restent encore à acquérir, certaines procédures amiables n'ayant pas abouti. La délibération présente également la liste nominative des propriétaires et les références cadastrales des parcelles concernées, ainsi que les offres de prix d'acquisition à l'are en fonction de la zone de classement des parcelles dans le PLU. Il y est en outre expressément indiqué que, " en cas d'échec des démarches amiables ultimes et pour s'assurer la maîtrise foncière de l'emprise du projet ", le maire est autorisé à acquérir par voie d'expropriation les terrains nécessaires à l'opération. En conclusion, il est demandé aux conseillers municipaux de solliciter le préfet pour l'ouverture des enquêtes publique et parcellaire ainsi que pour l'édiction d'un arrêté de déclaration d'utilité publique. Si les requérants soutiennent que l'information ainsi donnée au conseil municipal est erronée, en ce que la commune n'aurait pas engagé de concertation amiable avec la famille D, propriétaire de deux parcelles visées, ni avec eux-mêmes, cette circonstance n'est pas de nature à démontrer que les conseillers municipaux n'auraient pas bénéficier d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat lors du vote de la délibération attaquée. Au demeurant, les allégations des requérants sont contredites par les pièces du dossier, notamment le point 3.3.1 du rapport d'enquête publique, ainsi que par le courrier adressé par le conseil des intéressés en date du 26 juin 2019, dont il ressort que la commune leur a présenté une offre d'acquisition amiable. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu'être écarté. 
 16. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. / () ".  
 17. Le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations du public mais il doit au moins sommairement en donnant son avis personnel, indiquer les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 18. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a reçu les huit personnes qui se sont présentées dans le cadre de l'enquête publique et qu'il a analysé les observations émises, de même que le mémoire en réponse présentée par la commune. Il ressort également des conclusions du commissaire enquêteur que celui-ci, après avoir réalisé une analyse bilancielle tenant compte des atteintes au droit de propriété, du coût financier de l'opération et des inconvénients d'ordre social et l'atteinte à d'autres intérêts publics, a émis un avis personnel et motivé sur le projet en litige. Par suite, et alors que les requérants n'ont émis aucune observation lors de l'enquête publique, ces derniers ne sont pas fondés à soutenir qu'en omettant de faire mention des conséquences de la suppression de terres agricoles et de leur compensation, les conclusions du commissaire enquêteur seraient insuffisamment motivées. 
 19. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que postérieurement à la réalisation de la 1ère tranche de la ZAC engagée en 2001, afin de prendre en compte les objectifs du plan local d'urbanisme de la commune adopté le 4 mars 2013, qui vise notamment à promouvoir la densification et le renouvellement de la ville sur elle-même, ainsi que ceux du schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg, actualisé en 2016, qui recommande une densité de 30 logements par hectare, la commune d'Erstein, dans le respect du parti d'aménagement initial, a augmenté le nombre de logements initialement envisagés. Contrairement à ce qui est soutenu, cette circonstance n'est pas de nature à démontrer qu'une procédure de modification de la ZAC Europe aurait dû précéder la déclaration d'utilité publique sollicitée par la commune d'Erstein, ni à engendrer une incertitude sur le contenu du projet. 
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 
 20. Aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsqu'une opération déclarée d'utilité publique est susceptible de compromettre la structure d'une exploitation agricole, le maître de l'ouvrage, dans l'acte déclarant l'utilité publique, participe financièrement à la réparation des dommages dans les conditions prévues aux articles L. 123-24 à L. 123-26 et L. 352-1 du code rural et de la pêche maritime ". 
 21. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'opération envisagée serait susceptible de compromettre la structure des exploitations agricoles dans la zone concernée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées, qui n'est assorti d'aucune précision ni élément justificatif, ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne le caractère d'utilité publique du projet d'extension de la ZAC Europe : 
 22. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à l'environnement et à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 
 23. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'extension de la ZAC Europe permet de poursuivre l'urbanisation de la commune d'Erstein, amorcée sur un site situé à proximité de la gare et d'équipements structurants, en cohérence avec les objectifs de densification du schéma de cohérence territorial de la région de Strasbourg. La création de 220 logements qui y est prévue vise à dynamiser l'évolution démographique de la commune et à y maintenir certaines catégories de population tout en confortant son rôle de bourg-centre. Il n'est pas contesté que la commune est confrontée à des demandes de terrains constructibles pour lesquelles elle ne dispose d'aucune offre. En outre, il ressort des pièces du dossier que ce projet ne peut être réalisé à court terme sur un autre secteur de la commune, notamment du fait des contraintes liées au plan de prévention du risque inondation. Si les requérants affirment que les logements créés dans le cadre de l'extension de la ZAC dépassent les besoins exprimés dans le PLU, ils n'apportent aucune précision ni commencement de preuve au soutien de leurs allégations. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit précédemment, il n'est pas établi que le coût réel de l'opération aurait été sous-évalué et qu'ainsi il serait excessif eu égard à sa finalité d'intérêt général, ni que la suppression de terres agricoles qu'il induit engendrerait des inconvénients. Par suite, eu égard à l'intérêt général qui s'attache à la réalisation de l'opération en litige, alors qu'il n'est pas établi qu'elle pouvait être réalisée de façon équivalente sans expropriation des parcelles appartenant aux requérants, ni que ses inconvénients seraient excessifs, M. A et autres ne sont pas fondés à soutenir que l'opération ne pouvait être légalement déclarée d'utilité publique. 
 24. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants n'établissant pas que l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 5 octobre 2020 est illégal, ils ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté déclarant cessibles des emprises foncières dans le cadre du projet d'extension de la zone d'aménagement concerté Europe doit être annulé par voie de conséquence de l'illégalité du premier arrêté. 
 Sur les frais du litige : 
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A et autres la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1 : La requête de M. A et autres est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. G A, à M. C A, à Mme E A, à la commune d'Erstein et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  Copie en sera adressée à la préfète du Bas-Rhin.  
 Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Dhers, président, 
 M. Biget, premier conseiller, 
 Mme Perabo Bonnet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 décembre 2023. 
 La rapporteure, 
   
 L. Perabo Bonnet 
 Le président, 
 S. Dhers 
    La greffière, 
 N. Adjacent 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,