TA31 · 4ème Chambre — 30 mars 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 mars 2021 et 19 mai 2022, Mme C F, représentée par Me Tesseyre, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 9 octobre 2020, ensemble celle du 19 novembre 2020 rejetant le recours gracieux, par lesquelles le maire de la commune de Fronton l'a exclue du marché de cette commune organisé le jeudi matin ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Fronton le paiement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable car elle sollicite dans un délai raisonnable l'annulation de ces décisions qui ne mentionnent pas les voies et délais de recours ; 
 - la décision attaquée est entachée de l'incompétence de son auteur ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'un vice de forme car elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait car il n'est pas démontré qu'elle aurait vendu un animal sur le point de décéder, ni que des commerçants ou des usagers se seraient plaints de son activité. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 juillet 2021 et 24 juin 2022, la commune de Fronton, représentée par Me Magrini, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, de rejeter la requête ; 
 2°) à titre subsidiaire, de faire droit à sa demande de substitution de motifs fondée sur les articles 20 et 24 du règlement du marché et de rejeter la requête ; 
 3°) en tout état de cause, de mettre à la charge de Mme F la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme F ne sont pas fondés. 
 Vu les pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Farges, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Tesseyre, représentant Mme F, et de Me Du Puy de Goyne, représentant la commune de Fronton. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme F, agricultrice, vendait le fruit de sa production sur le marché " de plein vent " organisé le jeudi matin dans la commune de Fronton (Haute-Garonne) en tant que commerçante dite " volante ". Par un courrier du 28 septembre 2020, le service du marché l'a invitée à rembourser des frais engagés auprès d'un vétérinaire par une cliente pour les soins d'un animal qu'elle lui aurait vendu. Par une décision du 9 octobre 2020, le maire de Fronton a prononcé son exclusion de ce marché en raison de la vente d'un cochon d'Inde dans un état critique, décédé le lendemain, et de remontées négatives relatives à son stand. Par un courrier du 27 octobre 2020, Mme F a formé un recours gracieux contre cette décision, rejeté par une nouvelle décision du maire de Fronton du 19 novembre 2020. Mme F demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. " Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; () ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-18 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. " Et selon l'article L. 2122-29 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. " 
 4. Il est constant, d'abord, que la décision attaquée constitue une mesure de police administrative relevant de la compétence du maire en application des dispositions des articles précités du code général des collectivités territoriales, ensuite qu'elle a été prise par Mme Soriano, conseillère municipale de la commune de Fronton et enfin que, par un arrêté du 3 juin 2020, le maire de Fronton a donné à Mme E une délégation de fonction en matière d'économie locale, d'agriculture, commerces de proximité et tourisme. Il résulte des termes mêmes de cet arrêté que, s'il a été régulièrement publié et s'il précise l'étendue de la délégation qu'il confie à Mme E, en revanche il n'attribue pas de délégation de signature à cette dernière. Au surplus, cet arrêté ne délègue pas spécifiquement à Mme E de compétences relatives à la police municipale. Par suite, Mme F est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée de l'incompétence de son auteur. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () " Et selon l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. " 
 6. En l'espèce, il résulte des termes mêmes de la décision attaquée que, si elle mentionne deux considérations de fait, à savoir la vente d'un animal en état critique décédé le lendemain et plusieurs mauvais retours à l'égard du stand de l'intéressée et de l'état de santé des animaux qu'elle vendait, en revanche elle ne comporte aucune considération de droit, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-5 susmentionné. Par suite, Mme F est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation en droit.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " Et selon l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; () ". 
 8. En l'espèce, la décision attaquée, qui constitue une mesure de police administrative, ainsi qu'il a été dit au point 4, devait faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable en application de l'article L. 121-1 précité. Or il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme F aurait été avertie qu'une mesure d'exclusion du marché était susceptible d'être prise à son encontre et n'a donc pas été mise à même de présenter ses observations préalablement à l'édiction de la décision contestée.  En outre, la commune de Fronton, qui ne démontre ni que la situation relevait d'un cas d'urgence ni qu'elle aurait été de nature à compromettre l'ordre public, ne peut se prévaloir des dispositions de l'article L. 121-2 susmentionné. Par suite, Mme F est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable. 
 9. En quatrième lieu, Mme F soutient que la décision en litige serait entachée d'une erreur de fait dans les deux motifs qui la fondent. D'une part, cette décision est motivée par " la vente d'un animal qui s'est avéré par la suite, le lendemain de l'achat, en état critique et décéda ". A ce titre, la commune de Fronton fait valoir le rapport de sa police municipale du 17 septembre 2020 qui mentionne que " () nous nous présentons sur le marché de plein vent suite au rendez-vous donné à Mlle A afin qu'elle identifie la marchande qui lui as (sic) vendu un cochon-dinde (sic) en mauvaise santé la semaine dernière. Nous précisons que l'animal est décédé à ce jour () Mme A nous as (sic) requis après le décès de son animal et a indiqué être en possession d'un certificat vétérinaire justifiant que l'animal est décédé des suites de déshydratation et mal nutrition () ". Toutefois, ce seul rapport, établi par des agents de police municipale sans compétence vétérinaire, qui ne comporte que des propos rapportés, et au demeurant peu circonstancié, ne saurait, en l'absence de justificatifs médicaux tels que le certificat vétérinaire évoqué, établir à lui seul ni que l'animal était dans un état critique lors de sa vente, ni à plus forte raison que cet état critique serait directement lié à un défaut de soins de Mme F. De plus, la circonstance que Mme F aurait répondu à la propriétaire de l'animal après le décès de ce dernier " bah ça arrive hein " n'est pas non plus de nature à démontrer un tel défaut de soins. D'autre part, la décision en litige est motivée par " plusieurs mauvais retours à l'égard de [votre] stand et de l'état de santé de [vos] animaux ". Toutefois, hormis ce qui a été rappelé concernant le cochon d'Inde décédé, la commune de Fronton ne fait état d'aucun autre retour sur le mauvais état des animaux de Mme F. Le fait que cette dernière ait écrit, dans son recours gracieux du 27 octobre 2020 que : " il est à souligner que ces petits animaux sont fragiles, que des manipulations maladroites peuvent amener à un très fort stress qui peut conduire jusqu'à la mort. Le risque zéro n'existe pas en matière d'animaux vivants. " ne saurait justifier le motif qui a fondé la décision en litige. De plus, la commune de Fronton fait valoir que le rapport de sa police municipale précité mentionne que : " Mme F s'en prend verbalement à sa cliente : Quand y a un soucis (sic) comme ça, la moindre des choses c'est de venir me voir, y a pas besoin de la police municipale pour ça () Nous quittons le stand, la vendeuse revient nous voir et nous indique d'un ton ferme et agressif : De toute façon je suis en possession d'un certificat de capacité pour ces animaux ". Toutefois, contrairement à ce qu'allègue la commune, les propos et comportements rapportés de Mme F, au demeurant concentrés sur une seule journée et consécutifs au décès du cochon d'Inde, ne sont constitutifs de mauvais retours ni à l'égard de son stand en général, ni de l'état de santé de ses animaux en particulier.  
 10. A cet égard, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. En l'espèce, la commune de Fronton fait valoir que la décision en litige est justifiée par deux motifs qui n'étaient pas initialement indiqués, à savoir la vente d'animaux vivants en méconnaissance de l'article 20 du règlement du marché approuvé le 15 avril 2019 et le trouble à l'ordre public en méconnaissance de son article 24.  
 12. Aux termes de l'article 20 de ce règlement : " () Il est interdit sur le marché : () la vente d'animaux vivants () La non observation de ces dispositions peut entraîner l'application de sanctions jusqu'à la résiliation de l'autorisation ou l'éviction de l'intéressé. " Aux termes de son article 24 : " les marchands qui auraient causé du scandale, troublé le marché par des injures ou cris, envers le public, envers d'autres marchands ou envers les agents de la commune dans l'exercice de leurs fonctions () et en général tous ceux qui auraient, par leur comportement, dérogé à l'un des articles du présent arrêté, se verront retirer leur place sans délai ni indemnité d'aucune sorte. () " Et selon son article 25 : " La responsabilité - les sanctions () Le barème des sanctions applicables est le suivant : 1°) Non-respect du règlement () : - avertissement verbal / - avertissement par lettre recommandée / - une semaine de mise à pied / - si récidive, quatre semaines de mise à pied et suppression de l'abonnement et de l'emplacement pour les abonnés et saisonniers, perte de l'ancienneté pour les occasionnels ou " volants " / 2°) Insultes envers les autorités, le placier, les collègues ou les clients, perturbation du marché : une à quatre semaines de mise à pied, selon la gravité des faits / 3°) Insultes graves avec menaces : quatre à douze mois de mise à pied selon la gravité des faits et suppression de l'abonnement et de l'emplacement / 4°) Violence : un à cinq ans de mise à pied avec dépôt de plainte et suppression de l'abonnement et de l'emplacement () Ces sanctions seront appliquées après avis de la commission du marché () ". 
 13. Si Mme F avait le statut de " commerçant volant " sur le marché de Fronton, toutefois, il est constant que la commission du marché n'a pas rendu d'avis sur une sanction qui serait infligée à l'intéressée sur le fondement des articles 20 et 24 du règlement du marché. Dans ces conditions, à supposer que la combinaison des articles 20, 24 et 25 du règlement précité puisse justifier légalement une exclusion définitive du marché en l'absence de récidive, et à plus forte raison alors qu'il n'est pas établi que l'intéressée aurait proféré des menaces ni commis des violences, il n'est pas possible de procéder à la substitution de motifs demandée, qui priverait la requérante d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 14. Par suite, Mme F est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée, qui est entachée d'illégalité en raison de l'incompétence de son auteur, d'un défaut de motivation en droit, d'un vice de procédure et d'une erreur de fait, doit être annulée. 
 Sur les frais d'instance : 
 16. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fronton, partie perdante, une somme de 1 500 euros à verser à Mme F. Les mêmes dispositions font obstacle à ce que cette dernière, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse la somme réclamée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du maire de la commune de Fronton du 9 octobre 2020, ensemble celle du 19 novembre 2020 rejetant le recours gracieux de Mme F, sont annulées. 
 Article 2 : La commune de Fronton versera la somme de 1 500 euros à Mme F en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C F et à la commune de Fronton. 
 Une copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 8 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Sorin, président, 
 M. Hecht, premier conseiller,  
 Mme Pétri, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. B 
 Le président, 
 T. SORINLa greffière, 
 M. D 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,