TA44 · 6ème Chambre — 25 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 décembre 2020 et 11 août 2022, Mme E G, M. D C, M. A F et Mme H B, représentés par Me Collet, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 26 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Achards une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
 - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme en tant qu'elle autorise sans restriction les éoliennes en zone naturelle ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles R. 151-22 et R. 151-23 du code de l'urbanisme en tant qu'elle autorise sans restriction les éoliennes en zone agricole ; 
 - le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables dès lors que le règlement autorise les éoliennes dans les zones agricole et naturelle ; 
 - la délibération méconnaît les principes généraux mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 6 mai 2022 et 20 janvier 2023, la communauté de communes du Pays des Achards, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est tardive ; 
 - les moyens soulevés par Mme G et autres ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Huet, 
 - les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Le Guen, substituant Me Collet, représentant les requérants, 
 - et les observations de Me Tertrais, représentant la communauté de communes du Pays des Achards. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 18 janvier 2017, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Achards a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat. Par une délibération du 12 juin 2019, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 21 octobre au 22 novembre 2019. Par une délibération du 26 février 2020, le conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat. Mme E G et autres demandent au tribunal d'annuler cette délibération du 26 février 2020, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : 
 2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire enquêteur que le dossier de l'enquête publique comportait l'avis du préfet et de l'autorité environnementale. Les requérants, en se bornant à soutenir " qu'aucun élément ne permet de vérifier que l'ensemble des avis des personnes publiques associées (dont le Préfet), de l'autorité environnementale et des différentes commissions, étaient joints au dossier d'enquête publique ", ne précisent pas quels avis des différentes commissions manqueraient au dossier. A cet égard, à supposer le moyen soulevé en ce sens, il ressort des pièces du dossier que l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers était joint au dossier d'enquête. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier de l'enquête publique doit être écarté.  
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : 
 4. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que la modification du plan local d'urbanisme pour y autoriser, en zones A et N, les équipements d'intérêt collectif et services publics, notamment les moyens de production d'énergies renouvelables, résulte de l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer de la Vendée, joint au dossier d'enquête, des observations du public portant les numéros 177 et 179 ainsi que des recommandations de la commission d'enquête. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, cette modification procède bien de l'enquête publique. Par ailleurs, il apparaît que, compte tenu de sa portée limitée, une telle modification n'a pas remis en cause l'économie générale du projet. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme auraient été méconnues. 
 En ce qui concerne le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal en zones A et N : 
 6. D'une part, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes de l'article R. 151-23 du même code : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 
 7. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Aux termes de l'article R. 151-25 de ce code : " Peuvent être autorisées en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".  
 8. Enfin, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; () ".  
 9. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Pays des Achards fixe, au titre de son axe 3 " Préserver le cadre naturel, agricole et patrimonial du Pays des Achards ", l'objectif n°12 tendant à " développer les énergies renouvelables dans le respect du cadre de vie du Pays des Achards ". Cet objectif précise qu'il convient de " développer les énergies renouvelables sur le territoire en prenant en compte les contraintes liées au paysage et à l'activité humaine ", d' " accompagner la réalisation de projets de production d'énergie renouvelables permettant d'améliorer le bilan énergétique du Pays des Achards " et de " veiller à ce que la réalisation de chaque projet intègre les problématiques de la sensibilité paysagère, notamment aux alentours du lac du Jaunay, du respect du patrimoine, des sensibilités faunistiques et floristiques et de la nuisance éventuelle pour les activités humaines préexistantes ".  
 10. Il ressort des pièces du dossier que les règlements applicables aux zones A et N, hors secteur de taille et de capacité d'accueil limitée, indiquent que " les ouvrages spécifiques liés à des équipements d'intérêt collectif et services publics " y sont autorisés. Le règlement applicable à la zone A prévoit que " les occupations et utilisations du sol doivent contribuer au développement de l'activité agricole ". Le règlement applicable à la zone N prévoit que " les occupations et utilisations du sol doivent préserver et valoriser le milieu naturel, tout en contribuant au maintien de l'activité agricole ".  
 11. Si les règlements applicables aux zones A et N du plan local d'urbanisme intercommunal du Pays des Achards autorisent les occupations et utilisations du sol correspondant aux " ouvrages spécifiques liés à des équipements d'intérêt collectif et services publics ", notamment les éoliennes, ces occupations et utilisations du sol sont subordonnées à la préservation et à la valorisation du milieu naturel, en zone N, et au développement de l'activité agricole, en zone A. Le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal contesté prévoit ainsi des réserves à l'implantation d'équipements d'intérêt collectif et services publics de nature à préserver l'intérêt naturel ou l'intérêt agricole dans ces zones. Par ailleurs, ces dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ne peuvent être interprétées qu'au regard de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme en vertu duquel ces occupations et utilisations du sol ne doivent pas être incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. En outre, l'implantation d'éoliennes est subordonnée à la délivrance d'une autorisation préalable, à l'occasion de laquelle la compatibilité de cette implantation au sein du secteur naturel ou agricole sera nécessairement appréciée par les services instructeurs. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à faire valoir que le plan local d'urbanisme intercommunal méconnaîtrait les dispositions du code de l'urbanisme précitées en tant qu'il autoriserait sans restriction les éoliennes en zone agricole et en zone naturelle. Ils ne sont pas davantage fondés à soutenir que le même règlement applicable aux zones A et N du plan local d'urbanisme intercommunal méconnaîtrait les dispositions du PADD en tant qu'il ne poserait aucune réserve quant à l'implantation d'éoliennes en zone agricole et en zone naturelle. La circonstance que certaines zones classées en zone N soient incluses dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de Types I et II est sans incidence sur la légalité de ce règlement eu égard aux conditions qu'il pose pour la création d'équipements d'intérêt collectif et de services publics. 
 En ce qui concerne la méconnaissance des objectifs généraux de la planification urbaine prévus à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : 
 12. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : () / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; (). ". 
 13. Il résulte de ce qui a été exposé au point 11 du présent jugement que le plan local d'urbanisme intercommunal n'autorise pas sans restriction l'implantation d'éoliennes dans les zones N ou A du territoire du Pays des Achards. En revanche, les dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal contesté permettent de contribuer à " la lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement " et au développement de " la production énergétique à partir de sources renouvelables ", qui sont également des objectifs définis par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, les dispositions contestées du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal en ce qui concerne la possibilité d'implantation d'éoliennes au sein des zones N et A ne sauraient être regardées comme incompatibles avec l'exigence d'équilibre entre développement des énergies renouvelables et protection des espaces naturels énoncée par les dispositions précitées. Le moyen tiré d'une méconnaissance des objectifs généraux de la planification urbaine de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne peut donc qu'être écarté. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme G et autres doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays-des-Achards, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la communauté de communes du Pays des Achards au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme G et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes du Pays des Achards présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E G, première dénommée pour l'ensemble des requérants, et à la communauté de communes du Pays des Achards. 
 Délibéré après l'audience du 4 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Giraud, président, 
 Mme Beyls, conseillère, 
 M. Huet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024. 
 Le rapporteur, 
 F. HUET 
 Le président, 
 T. GIRAUD 
 Le greffier, 
 G. VIEL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,