TA38 · 2ème Chambre — 5 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 août 2020 et le 14 septembre 2022, Mme B C, représentée par la SELARL Ingelaere et Partners Avocats, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais en tant qu'elle a classé ses parcelles cadastrées section N° 1511, 1508 et 1509 en zone N ;  
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - il n'est pas démontré que l'ordre du jour et une convocation auraient été communiqués aux conseillers communautaires conformément aux articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les mesures de publicité prévues aux articles R. 123-25 et L. 123-6 du code de l'urbanisme n'ont pas été exécutées ; 
 - le dossier soumis à enquête publique est incomplet ; l'enquête publique ne comportait pas l'intégralité des informations relatives aux servitudes grevant le territoire du conseil métropolitain conformément à l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ; l'enquête publique ne fait pas état du bilan de la concertation préalable obligatoire associant le public à l'élaboration du plan tel que prévu par le 5E de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ; 
 - le PLUi ne prévoit pas les conditions relatives au raccordement public, à l'hygiène et à la sécurité pour les résidences mobiles relatives à l'installation des gens du voyage, en application de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ; 
 - l'évaluation environnementale contenue dans le rapport de présentation est insuffisante en méconnaissance de l'article R. 104-18 du code de l'urbanisme ; 
 - le rapport de présentation méconnaît les articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement des parcelles cadastrées section N° 1508, 1509 et 1511 en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - le PLUi méconnaît les dispositions du règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie de la Haute-Savoie du 23 février 2017 en ne prévoyant pas d'aire de retournement en fin d'impasse de l'oratoire. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2021, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que la requérante est dépourvue d'intérêt à agir ;  
 - les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Barriol ; 
 - les conclusions de Mme A ; 
 - et les observations de Me Djeffal, représentant Thonon Agglomération.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Le 16 juillet 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. Une enquête publique a été organisée du 4 novembre au 6 décembre 2019 à l'issue de laquelle la commission d'enquête a rendu un avis favorable le 17 janvier 2020. Par la délibération en litige du 25 février 2020, a été approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais. Mme C demande l'annulation de cette délibération en tant qu'elle a classé ses parcelles cadastrées section N n° 1511, 1508 et 1509 en zone N.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les mesures de publicité :  
 2. En vertu des dispositions combinées des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme alors en vigueur, la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi produit ses effets dès l'exécution des formalités d'affichage qu'ils prévoient et la mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal d'annonces légales publié dans le département. 
 3. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal ne serait pas devenue exécutoire doit être écarté. 
 En ce qui concerne la composition du dossier soumis à enquête publique : 
 4. La méconnaissance des règles relatives à l'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 
 5. En premier lieu, il ressort de la page 9 du rapport de la commission d'enquête qui liste l'ensemble des pièces composant le dossier d'enquête publique qu'il comportait en annexe la liste des servitudes d'utilité publique ainsi que le plan de ces servitudes.  
 6. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision () ". 
 7. Il ressort également de ce même rapport que le dossier soumis à enquête publique comportait le bilan de la concertation.  
 8. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère incomplet de l'enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches.  
 En ce qui concerne les modalités de convocation et l'information des conseillers communautaires : 
 9. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 dudit code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".  
 10. D'une part, la délibération du conseil communautaire du 25 février 2020, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, fait explicitement état que les convocations ont été adressées aux conseillers communautaires le 18 février 2020 soit dans le délai légal de cinq jours francs avant la réunion du conseil communautaire. Aucun élément du dossier ne remet en cause ces mentions alors que Thonon Agglomération produit en défense, une copie de la lettre de convocation adressée aux conseillers communautaires le 18 février 2020 par le président de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.  
 11. D'autre part, cette convocation était accompagnée d'un ordre du jour mentionnant dans un point 11 le PLUi et d'une note de synthèse qui rappelait la possibilité de télécharger le dossier du PLUi via un lien et précisait que ce lien contenait également le mémoire de réponse au procès-verbal de synthèse de la commission d'enquête publique ainsi que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête publique et le bilan de la concertation. Cette note de synthèse fait état des objectifs du PLUi et des partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durables. Elle rappelle le déroulement et le bilan de l'enquête publique, ainsi que les conclusions de la commission d'enquête. Enfin, cette note de synthèse comporte également un point VI intitulé " Modification du dossier à l'issue de l'enquête publique " avec plusieurs thématiques telles que le règlement graphique, les reclassements en zone A ou N, les emplacements réservés, les reclassements entre zone U ou AU, les OAP, le rapport de présentation et les annexes. Si la requérante cite l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, elle ne précise toutefois pas quels éléments manquaient pour la bonne information des conseillers communautaires. Il n'est par ailleurs pas établi, ni même allégué que l'un d'eux aurait demandé communication de pièces ou documents nécessaires à son information et qu'il y aurait été fait obstacle. 
 12. Par conséquent, le moyen doit être écarté dans toutes ses branches. 
 En ce qui concerne le rapport de présentation : 
 13. En premier lieu, aux termes de l'article R. 104-18 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les documents d'urbanisme mentionnés à la section 1 qui ne comportent pas de rapport en application d'autres dispositions sont accompagnés d'un rapport environnemental comprenant : () 3° Une analyse exposant : a) Les incidences notables probables de la mise en œuvre du document sur l'environnement ;() ; 4° L'exposé des motifs pour lesquels le projet a été retenu au regard des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du document ; () 7° Un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. ". Aux termes de l'article R. 104-19 du même code : " Le rapport est proportionné à l'importance du document d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / Il peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans ou documents. L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement définie à l'article R. 104-21 est consultée, en tant que de besoin, sur le degré de précision des informations que doit contenir le rapport de présentation. ()  ". 
 14. Il ressort du rapport de présentation que l'évaluation environnementale est intégrée dans plusieurs chapitres et notamment dans l'état initial de l'environnement où est décrit la manière dont l'évaluation environnementale a été réalisée (p.8 et s.) et dans les parties 7 et 8 du rapport de présentation - justifications - qui répond aux exigences énoncées à l'article R. 104-18 précité. Ainsi, les incidences notables notamment sur la biodiversité et la dynamique écologique, sur la ressource en eau, sur les sols et sous-sols, sur la ressource énergétique, gaz à effet de serre et qualité de l'air, sur la production de déchets sont développées en pp. 329 à 447 et synthétisées dans un tableau indiquant les enjeux, les effets du projet et les mesures Eviter, Réduire, Compenser (ERC) envisagées (page 447 et s). Les incidences sur les sites Natura 2000 sont analysées de la page p. 451 à la page 461.  
 15. Plusieurs scénarios ont été envisagés portant notamment sur un développement dans l'enveloppe urbaine et en fonction des différentes hypothèses de croissance (p. 155 et s).  Le résumé non technique en partie 10 (p. 469 et s) comporte un tableau avec les conclusions de l'état initial de l'environnement pour chaque thématique avec les atouts et les faiblesses et enjeux retenus. Ce résumé non technique montre, en outre, un impact faible du projet sur l'environnement, du fait de la bonne intégration des enjeux environnementaux. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'étude environnementale comporterait des approximations ou des erreurs qui auraient été susceptibles d'exercer, en l'espèce, une incidence sur le sens de la délibération attaquée ou auraient privé les intéressés d'une garantie. Dans ces conditions, et alors que le moyen est peu précis, celui-ci doit être écarté. 
 16. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (). Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : () / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 151-4 ; ". 
 17. Si Mme C soutient, sans assortir le moyen de précisions, que le rapport de présentation du PLUi ne fournit aucune explication sur l'évolution des possibilités de construction sur le bâti existant, comme le fait valoir Thonon Agglomération en défense, le rapport de présentation procède à une analyse des capacités de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis identifiés. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont recensé, le gisement foncier interne, correspondant aux capacités théoriques en foncier nu de constructions, en dents creuses ou en division parcellaire. Le potentiel foncier en découlant au sein de l'enveloppe urbaine a ainsi été estimé à 170 hectares permettant la réalisation d'environ 4 500 logements (page 156 du rapport de présentation 1.2). Ces éléments sont également développés au regard du SCoT en page 27 et 28 du rapport de présentation 1.2. Le rapport de présentation précise que l'enveloppe urbaine est en mesure d'accueillir une croissance démographique annuelle de 1,4% soit 8 400 habitants supplémentaires sur la période 2019 - 2031 (page 159 du rapport de présentation 1.2). Il relève également la forte croissance du territoire et envisage un scénario alternatif répondant aux enjeux démographiques (p. 160). Un tableau récapitulatif détaille la répartition par bassin de vie en termes de population, logements, puis foncier à mobiliser (p.164). Il est indiqué que le projet de PLUi répond à la demande foncière de 249 ha par une offre foncière, dans et en dehors de l'enveloppe urbaine de l'ordre de 249 ha et que le projet est ainsi équilibré (p.165). Le développement du bâti à l'intérieur des enveloppes urbaines est de l'ordre 70% et de 30% à l'extérieur (p.39). Est également autorisé le changement de destination pour des bâtiments, principalement anciennement agricoles afin de permettre la réutilisation de bâti visant à limiter la consommation foncière. Il s'ensuit que les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis ont été analysées. 
 18. Il en résulte que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté en toutes ses branches. 
 En ce qui concerne le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées : 
 19. Aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire () ". 
 20. Les zones Ngv et Ngvs sont destinées à accueillir les résidences mobiles relatives à l'installation des gens du voyage. Les dispositions du règlement applicables à ces zones fixent des limites quant à l'emprise au sol, des règles de retrait, des règles relatives au raccordement au réseau public d'assainissement des eaux usées et comporte également des règles sur la gestion des eaux pluviales et des déchets. Ces règles sont d'ailleurs synthétisées en page 269 du rapport de présentation 1.2. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne la méconnaissance du règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie de la Haute-Savoie du 23 février 2017 : 
 21. L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme liste de manière exhaustive les documents avec lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles et comprend notamment les schémas de cohérence territoriale et les programmes locaux de l'habitat. Si la requérante soutient que le PLUi méconnaît les dispositions du règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie de la Haute-Savoie du 23 février 2017 en ne prévoyant pas d'aire de retournement en fin d'impasse de l'oratoire, ce règlement n'est pas opposable au PLUi. Ce moyen doit être écarté comme inopérant. 
 En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section N n° 1508, 1509 et 1511 en zone N : 
 22. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".  
 23. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 24. Les parcelles cadastrées section N n°1508, 1509 et 1511 situées au lieu-dit " le Buisson " sur la commune de Bons-en-Chablais sont dépourvues de toute construction et étaient déjà classées en zone N par le précédent plan local d'urbanisme. Si elles jouxtent un secteur bâti classé en zone UD, elles se situent à la limite de celui-ci et s'ouvrent sur une vaste zone naturelle non constructible. La circonstance que ces parcelles soient desservies par les réseaux et par l'impasse de l'oratoire tout comme le fait que ces parcelles ne soient pas couvertes par une servitude d'espace boisé classé ou ne présentent aucun intérêt particulier selon les termes de la requérante ne fait pas obstacle à leur classement en zone N. Ce classement est cohérent avec les objectifs des auteurs du PLUi de préserver les espaces naturels en limitant la consommation d'espace. La circonstance que Mme C a un projet de construction d'un immeuble sur ces parcelles est sans incidence sur la légalité de ce classement. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation de l'extension urbaine effectuée par les auteurs du PLUi par rapport à d'autres localisations possibles. Ainsi, les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'erreur de droit doivent être écartés. 
 25. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme C n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2020 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section N n°1508, 1511 et 1509 en zone N.  
 Sur les frais d'instance : 
 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Thonon Agglomération, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C la somme que demande Thonon Agglomération au titre de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.  
 Délibéré après l'audience du 22 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jourdan, présidente, 
 Mme Letellier, première conseillère, 
 Mme Barriol, première conseillère. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2023. 
   
 La rapporteure, 
 E. BARRIOL 
   
 La présidente, 
 D. JOURDAN           La greffière, 
 C. JASSERAND 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 N°2004753