TA13 · 9ème Chambre — 6 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 19 mai 2020, M. C D, représenté par Me Heringuez, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite, née le 20 mars 2020, par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a rejeté son recours présenté à l'encontre de la délibération du 15 novembre 2019 de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Sud lui infligeant une sanction d'avertissement ; 
 2°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il n'est pas établi que la CNAC était composée de dix membres pour prendre sa décision, contrairement à ce que prévoient les dispositions de l'article 8 du décret n° 2011-1919 du 22 décembre 2011 ; 
 - la décision attaquée n'est pas motivée ; 
 - s'agissant du respect du contrôle, le CNAPS a méconnu l'article R. 631-14 du code de la sécurité intérieure en considérant que la société Investiga France n'avait pas transmis les documents requis dans le cadre de ce contrôle alors que les informations concernées, couvertes par le secret professionnel, ne pouvaient pas être communiquées dans le cadre d'une opération de police administrative ; les documents demandés n'avaient aucune utilité pour le contrôle qui ne peut concerner que la forme et non le fond des opérations réalisées ; 
 - s'agissant de l'honnêteté des démarches commerciales, le CNAPS a estimé à tort que le site internet de la société Investiga France proposait des missions de protection de l'intégrité physique en direction des huissiers de justice ; la société n'a jamais fait l'objet d'une mise en garde ou une mise en demeure par le conseil qui a ainsi méconnu ses missions de conseil et d'assistance ; les faits ne peuvent pas être retenus dès lors qu'ils n'ont aucun caractère intentionnel ; 
 - le CNAPS a méconnu l'article R. 622-8-1 du code de la sécurité intérieure dès lors que le changement d'adresse de l'établissement secondaire de la société n'avait pas à être déclaré en raison du maintien de l'établissement dans le ressort de la même CLAC que précédemment, que les agents du conseil pouvaient consulter le registre du commerce et des sociétés (RCS) pour obtenir cette information, que lui-même et la société n'ont retiré aucun avantage de l'absence de déclaration, que l'ancien gérant a informé un agent du conseil qu'il n'exerçait plus ses fonctions et que la suspension de l'exécution du refus de renouvellement de l'agrément de l'ancien gérant en qualité de dirigeant lui a permis de continuer à exercer des activités de recherchées privées ; 
 - le CNAPS a porté de graves accusations à son encontre et a méconnu la présomption d'innocence garantie par l'article 11 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, l'article préliminaire du code de procédure pénale et l'article 9-1 du code civil ; 
 - la sanction disciplinaire infligée est injuste et disproportionnée ; elle porte atteinte à son honneur et à sa réputation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juillet 2021, le CNAPS, représenté par Me Cano, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. D de la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Heringuez, représentant le requérant, et de Me Brière, représentant le CNAPS. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D, nouveau gérant de l'agence de recherches privées Investiga France depuis le 5 décembre 2018, s'est vu infliger une sanction d'avertissement par une délibération du 15 novembre 2019 de la CLAC Sud qu'il a contestée le 16 janvier 2020. Ce recours a été implicitement rejeté par le CNAPS. Le requérant demande au tribunal d'annuler cette décision implicite. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder sept ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 € pour les personnes morales et les personnes physiques non salariées et 7 500 € pour les personnes physiques salariées. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense ". Aux termes de l'article L. 632-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le Conseil national des activités privées de sécurité, personne morale de droit public, est chargé : / () / 2° D'une mission disciplinaire. Il assure la discipline de la profession et prépare un code de déontologie de la profession approuvé par décret en Conseil d'Etat. Ce code s'applique à l'ensemble des activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis ; () ". Aux termes de l'article L. 632-12 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle se réunit sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. / Elle ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Elle délibère alors sans condition de quorum () ". 
 3. Ne peut être utilement invoqué, à l'encontre de la décision attaquée, née du silence gardé pendant plus de deux mois par la CNAC, un moyen tiré de ce que la commission aurait été irrégulièrement composée ou que le quorum n'aurait pas été atteint.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction ; () ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ". 
 5. M. D n'ayant pas sollicité la communication des motifs de la décision attaquée, il ne saurait utilement soutenir qu'elle est entachée d'un défaut de motivation. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 634-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Les membres et les agents de la commission nationale ou des commissions d'agrément et de contrôle peuvent demander communication de tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission, quel qu'en soit le support, et en prendre copie ; ils peuvent recueillir, sur place ou sur convocation, tout renseignement et toute justification utiles. Ils peuvent consulter le registre unique du personnel prévu à l'article L. 1221-13 du code du travail. Ils peuvent, à la demande du président de la Commission nationale ou de la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente, être assistés par des experts désignés par l'autorité dont ceux-ci dépendent. Il est dressé contradictoirement un compte rendu de visite en application du présent article dont une copie est remise immédiatement au responsable de l'entreprise ". Aux termes de l'article R. 631-2 du même code : " Sanctions. / Tout manquement aux devoirs définis par le présent code de déontologie expose son auteur aux sanctions disciplinaires prévues à l'article L. 634-4, sans préjudice des mesures administratives et des sanctions pénales prévues par les lois et règlements ". Aux termes de l'article R. 631-14 de ce code : " Respect des contrôles. / Les acteurs de la sécurité privée collaborent loyalement et spontanément à leur contrôle par les administrations, autorités et organismes habilités. Ils permettent, dans le respect des dispositions légales et réglementaires relatives à la protection de la vie privée et des secrets qu'elles protègent, la consultation, immédiate ou dans les plus brefs délais, de toute pièce réclamée, en version originale. Ils facilitent la copie de ces pièces par les agents de contrôle ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la société Investiga France a employé une stagiaire en formation à l'institut de formation des agents de recherches (IFAR), dépourvue de carte professionnelle en violation de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure et sans rémunérer celle-ci en violation de l'article R. 631-4 du même code sur l'application de la législation sociale, pour une opération d'infiltration dans l'entreprise Cepasco Spigol aux fins de mettre fin à des vols de produits de la part d'une salariée. Avertie par cette stagiaire, le CNAPS a procédé à un contrôle de la société de recherches privées et a sollicité de la part de celle-ci la communication de pièces relatives aux circonstances de l'opération d'infiltration réalisée ainsi que certaines autres relatives à la vérification de la bonne exécution par la société d'autres missions lui ayant été confiées. S'agissant des documents concernant l'opération d'infiltration réalisée par l'une des stagiaires dans l'entreprise Cepasco Spigol, si M. D ne reconnaît pas le droit pour les agents du CNAPS de se voir communiquer l'ensemble des informations que la société Investiga France détient au motif de son obligation de respecter les dispositions relatives à la protection du secret des informations en application de l'article R. 631-14 du code de la sécurité intérieure, il ne discute pas le fait, relaté dans le rapport du 8 août 2019 du CNAPS, que la société a communiqué en tout état de cause certains documents de cette opération sans contester son obligation de déférer à cette demande de communication. Par ailleurs, dès lors qu'il a indiqué que la société procèderait à l'anonymisation des autres documents concernant cette affaire et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le CNAPS lui aurait reproché cette précaution, celui-ci ne peut être regardé comme ayant exigé la communication d'éléments de nature à violer le secret professionnel auquel est astreint la société qui ne les a, en tout état de cause, pas transmis. S'agissant des documents concernant la bonne exécution des autres opérations de la société Investiga France, M. D n'apporte aucun élément permettant d'établir que les documents que la société a refusé de communiquer au CNAPS entreraient dans le champ du secret professionnel des agences de recherches privées et qu'ils ne pouvaient pas lui être communiqués notamment après anonymisation. En tout état de cause, le requérant ne saurait sérieusement soutenir que les documents demandés ne présentaient aucune utilité pour le contrôle effectué en l'absence de pouvoir des agents du CNAPS pour enquêter sur les opérations réalisées dès lors que ceux-ci ont pour mission de relever tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité pouvant donner lieu à une sanction disciplinaire en application de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure. Dans ces conditions, en l'absence de transmission des documents sollicités alors qu'il n'est pas établi qu'une telle transmission aurait eu pour effet d'amener la société à violer ses obligations en matière de protection des informations soumises au secret professionnel, le CNAPS était fondé à considérer que celle-ci n'a ni loyalement ni spontanément collaboré au contrôle effectué en violation de l'article R. 631-14 du code de la sécurité intérieure. 
 8. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / () / 3° A protéger l'intégrité physique des personnes ; () ". Aux termes de l'article L. 621-1 du même code : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ". Aux termes de l'article L. 622-2 de ce code : " L'exercice de l'activité mentionnée à l'article L. 621-1 est exclusif de celui de toute activité mentionnée à l'article L. 611-1 ". D'autre part, aux termes de l'article R. 631-18 du code de la sécurité intérieure : " Honnêteté des démarches commerciales. / Les entreprises et leurs dirigeants () s'interdisent de faire naître toute ambiguïté sur la nature des activités proposées, notamment au regard du principe d'exclusivité défini à l'article L. 612-2 qui interdit aux acteurs de la sécurité privée toute activité non connexe à la mission de sécurité privée ainsi que le cumul de certaines activités privées de sécurité () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions combinées que les personnes physiques ou morales exerçant des activités de recherches privées ne peuvent exercer des activités de protection de l'intégrité physique des personnes. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que le site internet de la société Investiga France indiquait, à la date du contrôle, que celle-ci était missionnée pour assister les huissiers de justice afin de permettre la bonne exécution des décisions de justice, sécuriser les huissiers et les assister dans les démarches de flagrant délit pour une bonne exécution des ordonnances des tribunaux dans la cadre des procédures en concurrence déloyale, en contrefaçon ou en exercice illégal. Contrairement à ce que soutient M. D, ces mentions sont de nature à faire croire à la possibilité d'une activité de protection de l'intégrité physique de personnes incompatible avec l'exercice d'activités de recherches privées. La modification du contenu du site internet de la société pendant le contrôle et l'absence de caractère intentionnel des faits reprochés, à supposer ce dernier avéré, ne sont de nature ni à remettre en cause la matérialité de ces faits ni à leur ôter leur caractère de manquements aux obligations déontologiques que devait respecter la société. 
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 622-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " () Lorsque l'activité doit être exercée par une personne morale mentionnée au 1° de l'article L. 622-1, la demande d'autorisation est déposée par le dirigeant ayant le pouvoir d'engager cette personne auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle dans le ressort de laquelle celle-ci a son établissement principal ou secondaire. / () / Pour une personne physique, [la demande d'autorisation] indique l'adresse de celle-ci. Pour une personne morale, elle comporte la dénomination, l'adresse du siège social de l'entreprise et, s'ils sont distincts, de l'établissement principal et de l'établissement secondaire et le statut, la liste nominative des fondateurs, administrateurs, directeurs ou gérants ainsi que la répartition du capital social et les participations financières détenues dans d'autres sociétés ". Aux termes de l'article R. 622-8-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute modification, suppression ou adjonction affectant l'un des renseignements mentionnés aux articles R. 622-4, R. 622-4-1 et R. 622-5 ainsi que tout changement substantiel dans la répartition du capital de la personne morale font l'objet d'une déclaration dans un délai d'un mois auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle ". 
 12. Il résulte des dispositions combinées des articles R. 622-4 et R. 622-8-1 du code de la sécurité intérieure que les modifications concernant notamment l'adresse d'un établissement secondaire et le nom du gérant d'une société exerçant une activité d'agence de recherches privées doivent faire l'objet d'une déclaration dans un délai d'un mois auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle. 
 13. L'obligation de déclaration de l'adresse de l'établissement secondaire de Marseille concerne, contrairement à ce que soutient M. D, l'ensemble des établissements secondaires y compris ceux déplacés à l'intérieur du ressort de la commission locale d'agrément et de contrôle concernée. Ainsi, la société Investiga France était tenue de signaler le changement d'adresse de son établissement secondaire survenu le 12 novembre 2018. De plus, la circonstance que le CNAPS avait la possibilité de consulter le RCS pour obtenir cette information n'est pas de nature à permettre à la société de se soustraire à ses obligations. S'agissant de la déclaration de M. D en tant que nouveau gérant de la société à compter du 5 décembre 2018, si l'ancien gérant, M. A, a informé un agent du CNAPS par un courriel du 17 décembre 2018 qu'il n'exerçait plus ses fonctions au sein de la société, cette circonstance, qui n'était pas de nature à dispenser la société requérante du respect de ses obligations, n'a pas permis au conseil d'avoir connaissance de la nomination de M. D dans le délai d'un mois requis par l'article R. 622-8-1 du code de la sécurité intérieure. Les circonstances que le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a suspendu l'exécution de la délibération du 7 novembre 2018 par laquelle la CLAC Sud a refusé à M. A de renouveler son agrément en qualité de dirigeant et que celui-ci et la société n'auraient retiré aucun avantage de l'absence de respect de leurs obligations n'ont pas d'incidence ni sur la matérialité des faits reprochés ni sur la violation de l'article R. 622-8-1 du code de la sécurité intérieure que lesdits faits constituent. 
 14. En sixième lieu, si M. D soutient qu'aucun vol n'a été commis par un agent de la société Investiga France lors de l'opération d'infiltration au sein de l'entreprise Cepasco Spigol, et que cette entreprise n'a jamais réclamé la restitution de marchandises et a réglé la totalité de la prestation, il ne ressort pas des pièces du dossier que la CNAC se soit fondée sur de tels faits pour décider de lui infliger une sanction disciplinaire. Ainsi et en tout état de cause, la CNAC n'a méconnu ni la présomption d'innocence garantie par l'article 11 de la Déclaration universelle des droits de l'homme ni l'article préliminaire du code de procédure pénale ni l'article 9-1 du code civil. 
 15. En dernier lieu, compte tenu du nombre, de la nature et de la gravité des faits relevés lors du contrôle effectué par le CNAPS et sur lesquels la CNAC s'est fondée pour infliger à M. D une sanction disciplinaire d'avertissement sans pénalité financière, soit la sanction la plus légère qui soit, le moyen tiré de la disproportion de cette sanction doit, en tout état de cause, être écarté.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. D doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de M. D une somme de 500 euros à verser au CNAPS au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : M. D versera au CNAPS la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C D et au conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Jorda-Lecroq, présidente, 
 Mme Gaspard-Truc, première conseillère, 
 Mme Balussou, première conseillère, 
 Assistées par Mme Faure, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 E.-M. B 
 La présidente, 
 Signé 
 K. Jorda-LecroqLa greffière, 
 Signé 
 N. Faure 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière.