TA30 · 2ème chambre — 29 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 octobre 2020 et 10 janvier 2022, ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 7 mars 2022, Mme C B, représentée par Me Gaël, de la selarl Strat Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 20 mai 2020 par laquelle le président de la communauté de communes du pays réuni d'Orange (CCPRO) a rejeté sa demande d'attribution de jours de congé de fractionnement, ainsi que la décision du 26 août 2020 rejetant le recours gracieux ;   
 2°) de condamner la CCPRO à lui verser une somme de 124 000 euros en réparation des préjudices subis ;  
 3°) de mettre à la charge de la CCPRO une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 * les conclusions indemnitaires sont recevables dès lors que la requête indemnitaire a été introduite dans les délais de recours contentieux tels qu'aménagés par l'ordonnance n° 2020-036 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire ; 
 * la responsabilité de la CCPRO est engagée en raison : 
 - de la situation de harcèlement moral dont elle a été victime dans le cadre de ses fonctions, se caractérisant par des humiliations nombreuses et répétées, une réduction de ses attributions jusqu'à une mutation d'office sur un poste inexistant en octobre 2019, la suppression illégale de son emploi pour l'affecter à un autre agent, des mesures individuelles préjudiciables et illégales prises à son encontre, sa mise sous autorité hiérarchique d'un agent de catégorie C, l'édiction de directives contradictoires faisant obstacle à un exercice normal des fonctions ;  
 - de la violation des obligations de l'employeur en matière de prévention du harcèlement et l'absence de protection idoine ; 
 - de l'absence de suites données à son alerte quant au harcèlement moral subi ;  
 - des sanctions déguisées dont elle a fait l'objet à travers sa mutation d'office sur un poste inexistant, son remplacement illégal sur son poste de chef de pôle, le refus illégal d'alimenter son compte CET de 10 jours de fractionnement, et le refus systématique de donner suite à la communication de documents administratifs ; 
 - de la diminution injustifiée de sa rémunération à travers la suppression de primes, de son placement à demi-traitement en dépit du lien de sa pathologie avec le service et de son droit à être placée en CITIS le temps de l'instruction de sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service ;  
 * la décision refusant de lui attribuer les jours de congés réglementaires dits " de fractionnement " est illégale dès lors qu'elle repose sur l'article 14.2 du protocole relatif au temps de travail de la CCPRO lui-même illégal en tant qu'il dispose que les jours de fractionnements sont inclus dans les droits à congés réglementaires, en méconnaissance de l'article 1er du décret du 26 novembre 1985 ;   
 * elle est fondée à solliciter la réparation des préjudices subis : 
 - elle justifie d'une perte de revenus du fait de son placement en congé de maladie ordinaire, du refus de lui rémunérer les congés de fractionnements, et des difficultés à exercer son emploi, qui sera réparé à hauteur de 20 000 euros ; 
 - elle justifie d'un préjudice de carrière en raison de son placement en arrêt de longue maladie qui fait obstacle à sa mutation externe, ainsi que par le versement de documents diffamatoires dans son dossier administratif, qui seront réparés à hauteur de 34 000 euros ;  
 - les répercussions de ce harcèlement sur sa santé lui ont occasionné un préjudice moral, qui sera réparé à hauteur de 50 000 euros ; 
 - les répercussions de ce harcèlement sur sa vie privée et familiale, ainsi que sur le choix contraint de quitter la CCPRO pour une autre collectivité afin d'échapper à cette situation, lui ont occasionné des troubles dans les conditions d'existence, qui seront réparés à hauteur de 20 000 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 septembre et 27 octobre 2021, ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 22 février 2022, la communauté de communes du pays réuni d'Orange, représentée par Me Sindres de la Selarl Sindres, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme B à lui verser une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - les conclusions indemnitaires sont tardives ; 
 - aucune situation de harcèlement moral n'est caractérisée dans l'exercice des fonctions de la requérante ;  
 - la requérante ne remplissait pas les conditions d'alimentation de son CET ou de report des jours de fractionnement non pris. 
 Par ordonnance du 7 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 21 mars 2022. 
 Par un courrier du 31 mai 2023, le tribunal a, sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, sollicité de la CCPRO la communication du rapport complet (rapport et annexes) de l'enquête diligentée le 17 septembre 2019 par le président de cette collectivité sur les faits dénoncés par Mme B le 9 septembre 2019. La CCPRO a produit le rapport, sans les annexes, le 2 juin 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code du travail ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1986 ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; 
 - le décret n°85-1250 du 26 novembre 1985 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Galtier, 
 - les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Gaël, représentant Mme B, et celles de Me Chavalarias, représentant la communauté de communes du pays réuni d'Orange, devenue Pays d'Orange en Provence. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B, ingénieure territoriale principale, occupait dernièrement le poste de cheffe de pôle " proximité et développement durable " de la communauté de communes du pays Réuni d'Orange (CCPRO). Par arrêtés successifs, Mme B a été placée en congé de longue maladie du 5 mars 2019 au 30 novembre 2020, puis en congés annuels du 1er au 27 décembre 2020, puis en congé de maternité du 28 décembre 2020 au 2 juillet 2021, avant d'être détachée le 6 septembre 2021 dans les effectifs de la mairie de Cruaus pour une durée d'un an. S'estimant victime de harcèlement moral et de retenue illégale de ses droits à congés annuels, elle a sollicité le 12 mai 2020 de son employeur la réparation des préjudices subis. Par la présente requête, Mme B demande au tribunal, d'une part d'annuler la décision du 20 mai 2020 par laquelle le président de la CCPRO a rejeté sa demande d'attribution de jours de congé dits " de fractionnement ", ainsi que la décision du 26 août 2020 rejetant son recours gracieux, et d'autre part, de condamner cette collectivité lui verser une somme globale de 124 000 euros en réparation des préjudices subis par le harcèlement moral dont elle s'estime avoir été victime. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
   2.   Aux termes de l'article 1er du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, () pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés. / () [alinéa 3] Un jour de congé supplémentaire est attribué au fonctionnaire dont le nombre de jours de congé pris en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre est de cinq, six ou sept jours ; il est attribué un deuxième jour de congé supplémentaire lorsque ce nombre est au moins égal à huit jours ".  
 3. Il résulte de ces dispositions que l'octroi d'un jour de congé supplémentaire est accordé à tout fonctionnaire territorial dès lors qu'il a pris un minimum de cinq jours ouvrés de congés en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre, ou deux s'il a pris un minimum de huit jours ouvrés de congés en dehors de cette même période, sans que l'octroi de ce jour ou de ces deux jours de congés dits " de fractionnement " soit soumis à d'autres conditions. Si la CCPRO a opposé un refus à la demande de Mme B au motif que l'article 14.2 du protocole relatif au temps de travail de cette collectivité dispose que les jours de fractionnements sont inclus dans les droits à congés réglementaires, il ressort toutefois des écritures en défense que la CCPRO invoque un autre motif tiré de ce que Mme B n'établit pas, ainsi qu'elle l'allègue, avoir pris plus de huit jours de congé durant la période du 1er mai au 31 octobre pour les années 2014 à 2018 qui lui auraient ouvert des droits à des jours de fractionnement dont elle sollicite le bénéfice pour alimenter son compte épargne temps. Dans ces conditions, et dès lors qu'il résulte de l'instruction que le président de la CCPRO aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le refus qui lui a été ainsi opposé le 20 mai 2020 est illégal au regard des dispositions précitées du décret du 26 novembre 1985. 
 4. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demande l'annulation de la décision du 20 mai 2020 refusant de lui attribuer des jours de congés dits de fractionnement au titre des années 2014 à 2018, ainsi que, par voie de conséquence, la décision du 28 août 2020 rejetant implicitement le recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation :  
 En ce qui concerne le harcèlement moral : 
 5. Aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". 
 6. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 
 7. En premier lieu, Mme B soutient avoir été victime de faits répétés de harcèlement moral en raison d'humiliations nombreuses et propos vexatoires proférés à son encontre par son directeur général M. A de septembre 2018 jusqu'à son placement en congé de maladie le 5 mars 2019 pour syndrome anxio-dépressif. Toutefois, s'il résulte de l'instruction, et notamment de témoignages produits par l'intéressée que celui-ci a, à l'occasion d'une réunion du bureau le 25 février 2019, tenu des propos vexatoires et humiliants à son encontre en présence de cadres et d'élus de la CCPRO, de tels faits, pour regrettables qu'ils soient, présentent toutefois un caractère isolé. Pareillement, les seuls témoignages produits et les allégations de la requérante, s'ils établissement des conditions de travail dégradées dans l'institution, au regard notamment des défaillances que révèle la direction de cette collectivité par M. A, et non contestées par la CCPRO, lesdits témoignages n'établissent toutefois pas un comportement fautif à l'encontre de Mme B. De même, les faits relatés par cette dernière concernant l'entretien du 1er mars 2019 au cours duquel son supérieur l'aurait insultée et menacée, ainsi que les menaces proférées à son encontre après son refus de céder à des avances de nature sexuelle, ne sont toutefois corroborés par aucune pièce en dehors de son propre témoignage. De même, les alertes et signalements par la médecine du travail, une psychologue du travail, ou des articles de presses au sujet d'un environnement de travail problématique à la CCPRO ne suffisent pas à établir que Mme B aurait personnellement subi des faits de harcèlement moral dans le cadre de l'exercice de ses fonctions. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que Mme B aurait alerté sa hiérarchie sur des humiliations répétées à son encontre, alors que l'enquête administrative diligentée sur son seul signalement effectué le 9 septembre 2019 a considéré que les humiliations alléguées et propos vexatoires n'étaient pas établis. 
 8. En deuxième lieu, Mme B soutient avoir été victime de faits répétés de harcèlement moral en raison de sa mise à l'écart professionnelle progressive, d'une réduction de ses attributions jusqu'à une mutation d'office sur un poste inexistant en octobre 2019, la suppression illégale de son emploi pour l'affecter à un autre agent, des mesures individuelles préjudiciables et illégales prises à son encontre, sa mise sous autorité hiérarchique d'un agent de catégorie C, et l'édiction de directives contradictoires faisant obstacle à un exercice normal des fonctions. Il résulte toutefois de l'instruction que le " pôle proximité " dirigé par Mme B a fait l'objet d'un rapport d'audit interne le 4 février 2019 en raison des difficultés relationnelles et organisationnelles entre les cadres et les agents. Si le rapport ne remet pas en cause les compétences de l'intéressée, au demeurant attestées par les comptes rendus d'entretien d'évaluation professionnelle et les projets d'ingénierie portés par elle, il établit toutefois la nécessité de repositionnements dans ce service, avec clarification des missions. Si, ainsi que le fait valoir Mme B, le positionnement d'un agent de catégorie C, assistante de direction, en qualité de coordinatrice de pôle, s'avère problématique au regard du respect des missions et cadres d'emplois, il ne résulte toutefois pas de l'instruction que ce positionnement ait conduit à une perte de responsabilités de Mme B au profit de cette coordinatrice. De même, il résulte de l'instruction que le changement d'affectation de l'intéressée à la direction de la politique communautaire et grands équipements, par arrêté du 14 octobre 2019, participait à une réorganisation générale des services opérationnels, et que son retrait par le président du CCPRO le 3 décembre 2019 sur demande de l'intéressée, en raison de l'absence de communication préalable du dossier individuel, ne permet pas d'établir que cette mutation aurait pour objet de la sanctionner ou de l'affecter sur un poste dépourvu de toute mission ou responsabilité. Enfin, si la requérante soutient qu'elle faisait l'objet de directives de travail contradictoires la mettant régulièrement en porte à faux avec la présidence de la CCPRO ou les communes membres, de telles circonstances, inhérentes au changement de gouvernance et à la réorganisation générale des services, n'excèdent pas les conditions normales d'exercice de ses fonctions par un ingénieur principal.  
 9. En troisième et dernier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que la réduction de primes et le passage à demi-traitement de l'intéressée, en raison de son placement prolongé en congé de maladie ordinaire, caractériseraient des faits de harcèlement moral à son encontre. A ce titre, si Mme B soutient qu'elle devait être placée en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) le temps de l'instruction de sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service de sa pathologie, il est constant que cette demande a fait l'objet d'un avis défavorable de la commission de réforme le 8 décembre 2020 et d'un refus de reconnaissance d'imputabilité au service par arrêté du président de la CCPRO en date du 15 juin 2021, que la requérante n'a pas contesté. Dans ces conditions, l'intéressée n'établit pas que le traitement financier de sa position en congé de maladie puis de longue maladie révèlerait des fautes ou des agissements relevant de harcèlement moral à son encontre.  
 10. Il résulte de ce qui précède que Mme B ne produit pas les éléments de faits susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à son encontre. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement de responsabilité doivent être rejetées. 
 En ce qui concerne le manquement à l'obligation de protection de l'employeur : 
 11. Aux termes de l'article 23 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ". Aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes. ". Aux termes de l'article L. 4121-2 dudit code : " L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source ; / 4° Adapter le travail à l'homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; / 5° Tenir compte de l'état d'évolution de la technique ; / 6° Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n'est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux ; / 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l'influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu'ils sont définis aux articles L. 1152-1 et L. 1153-1, ainsi que ceux liés aux agissements sexistes définis à l'article L. 1142-2-1 ; / 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle ; / 9° Donner les instructions. ". Aux termes de son article L. 4121-3 : " L'employeur, compte tenu de la nature des activités de l'établissement, évalue les risques pour la santé et la sécurité des travailleurs, y compris dans le choix des procédés de fabrication, des équipements de travail, des substances ou préparations chimiques, dans l'aménagement ou le réaménagement des lieux de travail ou des installations et dans la définition des postes de travail. Cette évaluation des risques tient compte de l'impact différencié de l'exposition au risque en fonction du sexe ". 
 12. Il appartient aux autorités administratives, qui ont l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et morale de leurs agents, d'assurer, sauf à commettre une faute de service, la bonne exécution des dispositions législatives et réglementaires qui ont cet objet. 
 13. La requérante soutient que la CCPRO a manqué à son obligation de sécurité à son égard, compte tenu de l'absence de prévention du harcèlement moral dans cette collectivité, ainsi que du défaut de réaction de son employeur face aux dénonciations de la situation qu'elle endurait. Toutefois, il résulte de l'instruction que suite à la seule dénonciation de faits de harcèlement moral et sexuel auprès du président du CCPRO par courrier du 9 septembre 2019, cette autorité a, d'une part accordé la protection fonctionnelle à l'intéressé par décision du 6 décembre 2019 conformément à sa demande du 20 novembre 2019, et d'autre part, diligenté une enquête administrative dont le rapport a été remis le 28 octobre 2019. En outre, et quand bien même de telles mesures puissent paraître insuffisantes au regard des conditions de travail délétères à la CCPRO, il résulte aussi de l'instruction que, suite aux préconisations de la psychologue du travail faites en janvier 2018, et à l'alerte de la médecine du travail en mars 2018 concernant des risques psychosociaux dans la collectivité, la CCPRO s'est engagée dans une démarche d'évaluation des risques professionnels auprès de ses agents lors du CHSCT du 17 octobre 2019. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement de responsabilité doivent être rejetées. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions indemnitaires présentées par Mme B doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties au litige sur le fondement de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la CCPRO au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et au Pays d'Orange en Provence. 
 Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Corneloup, présidente de la 2ème chambre, 
 Mme Galtier, première conseillère, 
 M. Chevillard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2023. 
 La rapporteure,  
 F. GALTIER 
 La présidente de la 2ème chambre, 
 F. CORNELOUP 
 La greffière, 
 F. GARNIER 
 La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.