TA30 · 4ème Chambre — 24 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2020, l'association Ligue pour la Protection des Oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur (LPO PACA) et l'association Ferus, représentées par Me Victoria, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 septembre 2020 par lequel le préfet de Vaucluse a autorisé la réalisation de tirs de prélèvement simple en vue de la protection contre la prédation du loup des troupeaux domestiques situés sur les communes de Bédoin, Aurel, Monieux, Sault, Beaumont-du-Ventoux, Saint-Léger du Ventoux, Malaucène et Brantes ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 30 septembre 2020 modifiant l'arrêté précité du 28 septembre 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - les arrêtés attaqués ont été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que ces arrêtés auraient dû faire l'objet d'une consultation publique dans les conditions prévues par les articles L. 123-19-1 et L. 123-19-2 du code de l'environnement ; 
 - les arrêtés attaqués sont fondés sur l'arrêté du préfet coordonnateur en date du 15 septembre 2020, lequel est illégal dès lors qu'il ne justifie pas en quoi la prévention ou la réduction des dommages aux troupeaux serait prioritaire sur le secteur vauclusien par rapport aux autres départements de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ; 
 - les arrêtés attaqués ne justifient pas en quoi la prévention ou la réduction des dommages aux troupeaux serait prioritaire sur le secteur vauclusien en cause par rapport aux autres départements de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ; 
 - les arrêtés attaqués ne justifient pas en quoi la zone sur laquelle ils portent correspondrait à un périmètre défini de manière cohérente au regard de l'occupation du territoire par les loups ayant causé des dommages, en méconnaissance de l'article 22 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018 ; 
 - les arrêtés attaqués ne justifient pas que l'ensemble des élevages qu'ils listent avaient préalablement mis en place des mesures de protection des troupeaux, en méconnaissance de l'article 23 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018 ; 
 - les arrêtés attaqués ne justifient pas que l'ensemble des élevages qu'ils listent avaient mis en œuvre préalablement des opérations d'effarouchement, en méconnaissance de l'article 23 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018 et de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ; 
 - les arrêtés attaqués ne justifient pas, en méconnaissance de l'article 23 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018, que les tirs de défense mentionnés dans leurs visas ont été effectivement réalisés et consignés dans le registre prévu par l'article 19 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018 et de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, et ne démontrent pas, en tout état de cause, que des dommages importants auraient été constatés dans les élevages ayant effectivement mis en œuvre ces tirs de défense ; 
 - les arrêtés attaqués ne justifient pas que les tirs de défense renforcée autorisés en 2020 sur le secteur ont été effectivement mis en œuvre et consignés, ni que des dommages importants ont eu lieu postérieurement à la délivrance de la dernière autorisation de tir de défense renforcée ; 
 - il n'est pas justifié que les troupeaux des élevages cités dans les arrêtés attaqués demeureraient encore exposés à la prédation du loup ; 
 - il n'est pas démontré en quoi les tirs de prélèvement en litige constituent la seule solution permettant de réduire fortement les dommages aux troupeaux dans le secteur défini par les arrêtés attaqués, de sorte que l'exigence d'absence d'alternatives satisfaisantes posée par l'article L. 411-2 du code de l'environnement a été méconnue ; 
 - il n'est pas justifié en quoi le prélèvement d'un seul loup, au lieu de deux, n'était pas suffisant pour atteindre l'objectif recherché, en méconnaissance de l'article 22 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018 et de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ; 
 - il n'est pas justifié en quoi les tirs de prélèvement autorisés par les arrêtés contestés ne risquent pas de faire disparaître la zone de présence permanente (ZPP) du Ventouret et de menacer la conservation de l'espèce dans le département de Vaucluse ; 
 - l'article 6 de l'arrêté du 28 septembre 2020 autorise la réalisation des tirs de prélèvements simples lors d'opérations d'affuts, d'approches ou de battues, alors que les articles 27 et 28 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018 réservent ces possibilités aux seuls tirs de prélèvements renforcés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2021, le préfet de Vaucluse conclut au rejet de la requête des associations LPO PACA et Ferus. 
 Il fait valoir que : 
 - les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté contesté du 28 septembre 2020 sont devenues sans objet et il n'y a pas lieu d'y statuer, dès lors que cet arrêté, dont l'exécution n'a pas été suspendue par l'ordonnance du juge des référés du tribunal du 9 octobre 2020, a cessé de produire des effets de droit depuis le 28 octobre 2020 ; 
 - les moyens de la requête sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive n° 92/43/CEE du 21 mai 1992 ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le décret n° 2018-786 du 12 septembre 2018 ; 
 - l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ; 
 - l'arrêté interministériel du 19 février 2018 modifié fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (canis lupus) ; 
 - l'arrêté interministériel du 19 février 2018 fixant le nombre maximum de spécimens loups (canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ; 
 - l'arrêté interministériel du 26 juillet 2019 portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogation aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup (canis lupus) ; 
 - l'arrêté du 12 septembre 2019 du préfet coordonnateur du plan national d'action pour le loup et les activités d'élevage ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -le rapport de M. A, 
 -les conclusions de Mme Achour, rapporteure publique, 
 -et les observations de Me Victoria représentant les associations LPO PACA et Ferus. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 28 septembre 2020, modifié par un arrêté du 30 septembre 2020, le préfet de Vaucluse a autorisé, sur la période courant du 5 au 19 octobre 2020, la réalisation de tirs de prélèvement simple de deux loups pour la défense des troupeaux domestiques situés sur les communes de Bédoin, Aurel, Monieux, Sault, Beaumont-du-Ventoux, Saint-Léger-du-Ventoux, Malaucène et Brantes, et a précisé les modalités de réalisation de ces tirs. Les associations LPO PACA et Ferus demandent au tribunal d'annuler ces arrêtés en date des 28 et 30 septembre 2020. 
 Sur le cadre juridique applicable au litige : 
 2. Aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive " Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance () ". Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de l'annexe IV de la directive. L'article 16 de la même directive énonce toutefois que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : () b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ". 
 3. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de la directive " Habitats " : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d'espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : 1° () la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de la même directive : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques () ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s'appliquent () ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage () et à d'autres formes de propriété ". 
 4. Pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise que : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / () ". Son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature " () / 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ".  
 5. Dans ce cadre, a été pris le 19 février 2018 un arrêté interministériel fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup. Son article 2 prévoit que le nombre maximum de loups dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année selon des modalités prévues par arrêté ministériel. L'arrêté encadre les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des mesures, d'effet gradué et pouvant être combinées, destinées à mettre les troupeaux à l'abri de la prédation du loup. Ainsi, peuvent être opérés des opérations d'effarouchement aux fins d'éviter les tentatives de prédation du loup, des tirs de défense, éventuellement renforcés, destinés directement à défendre les troupeaux et des tirs de prélèvement, éventuellement renforcés, qui permettent la destruction en dehors d'une opération de protection immédiate d'un troupeau.  
 6. Un second arrêté interministériel en date du 19 février 2018 fixe le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée chaque année. Son article 1er fixe à quarante le nombre maximum de loups pouvant être détruits au cours de l'année civile 2018 tout en prévoyant une actualisation de ce nombre en cours d'année pour qu'il corresponde à 10 % de l'effectif moyen de l'espèce tel que calculé au printemps 2018. Son article 2 fixe, pour les années civiles suivantes, ce nombre à 10 % de l'effectif moyen de l'espèce tout en prévoyant un dépassement possible de ce plafond correspondant à 2 % de cet effectif moyen pour les tirs de défense simple comme renforcée lorsque le plafond de 10 % est atteint avant la fin de l'année civile. 
 7. La ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de l'agriculture et de la pêche ont pris, le 26 juillet 2019, un arrêté portant expérimentation de diverses dispositions en matière de dérogations aux interdictions de destruction pouvant être accordées par les préfets concernant le loup. Ces dispositions se sont appliquées jusqu'au 31 décembre 2019. Les mêmes ministres ont pris, le 30 décembre 2019, un nouvel arrêté ayant le même objet, dont les dispositions s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2020. Ces deux arrêtés du 26 juillet 2019 et du 30 décembre 2019 ont porté, à compter de fin juillet 2019 ainsi que pour toute l'année 2020, à 17 % voire 19 % de l'effectif moyen de loups estimé annuellement le nombre maximum de spécimens dont la destruction pouvait être autorisée. 
 8. Par un arrêté du 15 septembre 2020 relatif à la sélection des territoires où les tirs de prélèvement et de prélèvement renforcé de loups peuvent être autorisés par les préfets de départements en 2020, le préfet coordonnateur du plan national d'action pour le loup a autorisé le préfet de Vaucluse à ordonner des tirs de prélèvement simple ou renforcé au sein des communes de Bédoin, Aurel, Monieux, Sault, Beaumont-du-Ventoux, Saint-Léger-du-Ventoux, Malaucène et Brantes, en limitant la durée des autorisations de tirs de prélèvement à 15 jours et en limitant à 2 le nombre de loups pouvant être détruits. 
 9. Dans ce cadre, le préfet de Vaucluse a, par un arrêté du 28 septembre 2020, modifié par un arrêté du 30 septembre 2020, autorisé, sur la période courant du 5 au 19 octobre 2020, la réalisation de tirs de prélèvement simple de deux loups pour la défense des troupeaux domestiques situés sur les communes de Bédoin, Aurel, Monieux, Sault, Beaumont-du-Ventoux, Saint-Léger-du-Ventoux, Malaucène et Brantes et a précisé les modalités de réalisation de ces tirs. 
 Sur les conclusions à fin de non-lieu présentées par le préfet de Vaucluse : 
 10. Le préfet de Vaucluse fait valoir que les conclusions des associations LPO et Ferus tendant à l'annulation de l'arrêté contesté du 28 septembre 2020 sont devenues sans objet et qu'il n'y a pas lieu d'y statuer, dès lors que cet arrêté, dont l'exécution n'a pas été suspendue par l'ordonnance du juge des référés du tribunal du 9 octobre 2020, a cessé de produire des effets de droit depuis le 28 octobre 2020. Toutefois, l'entière exécution d'une décision administrative postérieurement à la saisine du juge n'est pas de nature à priver d'objet le recours pour excès de pouvoir contre cette décision. Par suite, les conclusions à fin de non-lieu présentées par le préfet de Vaucluse ne peuvent être accueillies. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 11. Aux termes de l'article 23 de l'arrêté interministériel du 19 février 2018 modifié fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (canis lupus) : " Les tirs de prélèvements simples peuvent être autorisés : / - s'il est constaté, sur la base du suivi effectué en application de l'article 6, des dommages importants dans les élevages ayant mis en œuvre les tirs de défense simple malgré l'installation, quand cela est possible, de mesures de protection des troupeaux ; et / - au moins deux autorisations de tirs de défense renforcée tels que prévus aux articles 16 à 17 ont été mises en œuvre dans une période maximale de 12 derniers mois ; et / - dans la mesure où les troupeaux demeurent dans les conditions où ils sont exposés à la prédation du loup. ". 
 12. Il résulte des dispositions précitées aux points 3 et 11 que le préfet du département, compétent, en vertu des dispositions de l'article R. 411-6 du code de l'environnement, pour accorder, dans le respect des conditions et limites fixées par l'arrêté-cadre du 19 février 2018, les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 de ce même code, ne peut accorder ces dérogations que de façon strictement proportionnée aux nécessités établies de protection des troupeaux. En particulier, les mesures de prélèvement ne peuvent intervenir que dans le cas où, après la mise en œuvre de tirs de défense les prédations du loup ont persisté et ont provoqué des dommages importants dans les élevages y ayant procédé. 
 13. En l'espèce, le préfet de Vaucluse indique dans l'arrêté contesté du 28 septembre 2020 que, depuis la mise en place des mesures de protection des troupeaux et la mise en œuvre des tirs de défense simple et de défense renforcée en 2020, trente attaques de loup ayant entraîné la mort ou la blessure de quarante-et-un animaux ont eu lieu sur la ZPP du Ventouret. Toutefois, ces données chiffrées relatives au nombre d'attaques et au nombre d'animaux blessés ou morts sur la ZPP du Ventouret, dont il n'est pas justifié par les pièces du dossier qu'elles portent uniquement sur la période postérieure à l'octroi, du 3 juillet 2018 au 17 juin 2020, d'autorisations de tirs de défense simple, ne concernent pas spécifiquement les élevages ayant mis en œuvre les tirs de défense simple à la suite des autorisations préfectorales. Dès lors, et en l'absence d'informations précises apportées par le préfet dans son mémoire en défense sur la réalité et l'ampleur des dommages subis postérieurement à l'octroi des autorisations de tirs de défense simple par les élevages ayant bénéficié de telles autorisations, le préfet de Vaucluse ne justifie pas, en l'état des pièces du dossier, du constat de ce que les attaques de loups auraient effectivement provoqué des dommages importants dans les élevages situés dans la ZPP du Ventouret et ayant mis en œuvre les tirs de défense simple. Par suite, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l'arrêté attaqué en date du 28 septembre 2020 méconnaît les dispositions de l'article 23 de l'arrêté-cadre du 19 février 2018. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'arrêté du 28 septembre 2020 pris par le préfet de Vaucluse doit être annulé. Par voie de conséquence, l'arrêté du 30 septembre 2020 modifiant l'arrêté précité du 28 septembre 2020, dont l'objet est de modifier la durée de validité de l'autorisation en litige, doit également être annulé. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 600 euros à verser à chacune des deux associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les arrêtés du préfet de Vaucluse en date des 28 et 30 septembre 2020 sont annulés. 
 Article 2 : L'Etat versera aux associations LPO PACA et Ferus, chacune, une somme de 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Ligue pour la Protection des Oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur, à l'association Ferus, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie en sera adressée pour information à la préfète de Vaucluse. 
 Délibéré après l'audience du 7 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Ciréfice, président, 
 M. Aymard, premier conseiller, 
 Mme Bala, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2023. 
 Le rapporteur, 
 F. A 
 Le président, 
 C. CIRÉFICE 
 La greffière, 
 E. NIVARD 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui les concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.