TA64 · 2ème Chambre — 30 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré, un mémoire en production de pièces et un mémoire, enregistrés le  
 19 décembre 2020, le 31 décembre 2020 et le 16 décembre 2021, le préfet des Pyrénées-Atlantiques demande au tribunal d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision  du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt en tant qu'il porte création d'une zone d'activité classée en zone 2AUy et ouverture à l'urbanisation des zones dites " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage ", ensemble la décision du 15 octobre 2020 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Pays basque a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération. 
 Il soutient que : 
 En ce qui concerne la création de la zone d'activité en zone 2AUy : 
 - elle est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes, en méconnaissance de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dès lors que le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma : 
 * sur le plan environnemental, interdit, d'une part, formellement, les projets susceptibles d'avoir un impact sur les réservoirs de biodiversité, à l'exception de projet d'intérêt général, et prescrit, d'autre part, de respecter les modalités de protection et de gestion définies par le document d'objectifs  pour chaque site du réseau Natura 2000. Or : 
 o la zone d'activité est identifiée comme un réservoir de biodiversité par le schéma régional de cohérence économique  d'Aquitaine ; 
 o cette zone est dans sa grande partie comprise dans le site Natura 2000 " Barthes de l'Adour "  qui constitue un site de protection spéciale désigné au titre de la directive européenne n° 2009/147/CE du 30 novembre 2009, dite " directive oiseaux " dont le document d'objectifs a identifié dans ce secteur une zone d'alimentation des espèces protégées d'intérêt communautaire ; 
 * sur le plan économique, prévoit que les zones d'activités économiques existantes doivent être prioritairement optimisées, densifiées et requalifiées, et aucune étude préalable n'a examiné la possibilité d'optimiser, requalifier ou renouveler les zones d'activités économiques  existantes sur l'agglomération Nive-Adour ; 
 - elle est contraire à l'orientation 3 du projet d'aménagement et de développement durables, en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, qui a pour objectif de préserver l'intégrité des réservoirs de biodiversité et de reprendre les enjeux de biodiversité définis par les objectifs du schéma de cohérence territoriale ; 
 - subsidiairement, le règlement de zonage du plan local d'urbanisme,  en classant cette réserve foncière en zone 2 AUy, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation des zones dites " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage ", l'orientation d'aménagement et de programmation dont elle est assortie n'est pas subordonnée à la réalisation de travaux d'extension de la capacité de la station d'épuration existante aux fins de desservir en proportion les futurs logements, en méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 mai 2021 et le 25 février 2022, la communauté d'agglomération Pays basque, représentée par Me Gauci, conclut au rejet du déféré, subsidiairement à l'annulation de la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt en tant qu'il méconnaît les seules dispositions invoquées dans le déféré, à titre infiniment subsidiaire,  à ce qu'il soit sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le préfet des Pyrénées-Atlantiques ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Sapparrart, représentant la communauté d'agglomération Pays basque. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt. Par décision du 15 octobre 2020, le président de cet établissement public de coopération intercommunale a rejeté le recours gracieux formé par le préfet des Pyrénées-Atlantiques au titre du contrôle de légalité, contre cette délibération. Le préfet des Pyrénées-Atlantiques défère cette délibération en tant que la révision de ce document d'urbanisme porte création d'une zone d'activité classée en zone 2AUy et ouverture à l'urbanisation des zones dites " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage ", et la décision du 15 octobre 2020. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle porte création de la zone d'activité classée en zone 2AUy : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec 1° les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme. ( ) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code, dans sa version également applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 3. D'une part, le paragraphe B.2.1.a du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes approuvé le 14 février 2014 comporte notamment une orientation relative à la stricte protection des espaces reconnus au niveau national et supranational selon laquelle il convient de " () protéger les réservoirs de biodiversité désignés et reconnus par un statut de protection, de gestion, d'engagement européen ou d'inventaire national ou régional relatifs aux habitats naturels d'intérêt communautaire. De plus, pour les sites Natura 2000, les modalités de protection et de gestion définies par le document d'objectifs du site doivent être respectées () ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la zone d'activité en litige couvre  sur une surface de 5,2 hectares en état de prairie pâturée, traversée par un corridor boisé faisant l'objet d'un classement en élément de paysage au titre de l'article 151-19 du code de l'urbanisme, dont une partie, qui s'étend sur 4 hectares, est classée en zone de protection spéciale, dénommée " Les Barthes de l'Adour ", par arrêté ministériel du 12 avril 2006, destinée à protéger les zones d'alimentation et les zones de reproduction d'une importante avifaune. Le document d'objectifs relatif à cette zone de protection spéciale, établi en 2006 et actualisé en 2015, identifie une sensibilité écologique, un niveau de risque lié aux activités humaines et des priorités de gestion et de conservation sur l'ensemble du site, en ce qui concerne notamment cinq espèces d'oiseaux sauvages présents dans la commune d'Urt inscrites à l'annexe I de la directive oiseaux  
 n° 2009/147/CE du 30 novembre 2009. La communauté d'agglomération Pays basque ne peut utilement invoquer la circonstance selon laquelle le précédent plan local d'urbanisme classait déjà cette zone d'activité en zone AU. 
 5. D'autre part, le document d'orientations et d'objectifs du même schéma de cohérence territoriale (SCOT) indique que les bases du projet économique du territoire reposent notamment sur l'orientation n°  A.4.2 selon laquelle il convient de " favoriser le développement économique dans le tissu urbain existant, pour accroître la diversité des fonctions et limiter l'étalement urbain ". L'orientation n° A.4.2.b relative à l'anticipation du développement de l'offre foncière économique consiste également à " anticiper en continu le développement de l'offre foncière économique ", cette orientation se déclinant notamment par l'objectif " d'optimiser les ZAE existantes, rationnaliser l'artificialisation à vocation économique. () Dans le respect des principes définis en matière de recentrage du développement urbain et de limitation de la consommation foncière, le SCOT préconise l'optimisation des zones existantes, pour certaines sous-occupées et en baisse d'attractivité. Ces sites existants, lorsqu'ils ont des disponibilités foncières ou des possibilités de densification, doivent accueillir en priorité les entreprises en quête d'une implantation en zones d'activités ".  
 6. S'il n'est pas contesté que l'un des axes du schéma de développement économique adopté par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque le 2 février 2019 consiste à proposer une offre foncière permettant de garantir le développement des entreprises, contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération, la zone 2AUy en litige porte sur la création d'une nouvelle zone d'activité, et n'a pas non plus pour objet la poursuite de l'optimisation d'un secteur économique en activité, l'essentiel de l'activité portuaire prenant place dans une zone plus à l'ouest. 
 7. Par suite, le préfet des Pyrénées-Atlantiques est fondé à soutenir que la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée la zone 2AUy, n'est pas compatible avec les orientations fixées par le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes.  
 8. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 9. Le projet d'aménagement et de développement durables fixe un objectif de préservation de la biodiversité, notamment celui consistant à respecter l'intégrité des réservoirs de biodiversité, tout en préservant les corridors écologiques. Il s'agit en particulier d'épargner les sites dont les enjeux ont été identifiés comme forts, de préserver des surfaces significatives qui contribuent au maintien des biodiversités, d'écarter des zones de développement tout habitat naturel d'intérêt communautaire dont les enjeux de conservation sont notables et de préserver les espaces servant de support à la trame verte et bleue à l'intérieur des enveloppes urbaines. 
 10. Ainsi qu'il a été dit au point 4, la zone 2AUy du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt prend place au sein d'une zone de protection spéciale au sens de la " directive oiseaux ". Par suite, le préfet des Pyrénées-Atlantiques est également fondé à soutenir que la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée cette zone 2AUy, révèle une incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement de ce document d'urbanisme.  
 En ce qui concerne la légalité de la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle porte ouverture à l'urbanisation des zones dites " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage " : 
 11. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention () des pollutions () ; 6° La protection des milieux naturels (), la préservation de la qualité () de l'eau (). ". Il résulte de ces dispositions qu'elles imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent, et le juge exerce un contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard de ces objectifs en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 
 12. Le préfet soutient que l'ouverture à l'urbanisation des secteurs dénommés " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage ", en vue d'accueillir une centaine de logements pour répondre aux besoins de la progression démographique de la population communale, va aggraver la situation sanitaire de la commune d'Urt et exposer les administrés à une pollution, au motif que la station d'épuration de cette commune, réhabilitée en 2012 en vue d'atteindre une capacité de traitement de 4 000 équivalents habitants, traite également depuis la fin de l'année 2017  des eaux claires parasites, essentiellement d'origine pluviale, qui transitent anormalement dans le réseau d'assainissement et provoquent notamment le dépassement de la capacité hydraulique de la station, lequel est susceptible d'entraîner des rejets non traités dans le milieu naturel. Toutefois, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu créer ces secteurs à urbaniser, sans en conditionner l'effectivité à la mise en œuvre à des travaux de mise aux normes de cet équipement dès lors qu'il résulte du rapport de présentation, d'une part, que l'installation en cause n'est pas sous-dimensionnée au regard du nombre de nouveaux logements à accueillir,  d'autre part, que le schéma directeur d'assainissement était en cours de révision et que les opérations de mise au norme du réseau d'assainissement étaient déjà programmées à la date d'adoption de la délibération en litige. Par suite, le préfet des Pyrénées-Atlantiques n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle ouvre à l'urbanisation les secteurs en cause, n'est pas compatible avec les principes énoncés par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 13. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre () un plan local d'urbanisme (), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue aux articles L. 122-14-1 à L. 122-14-3 ou L. 123-13-1 à L. 123-13-3 ou au cinquième alinéa de l'article L. 124-2 ; ()". 
 14. Eu égard aux vices dont est entachée la délibération attaquée, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée la zone d'activité 2AUy, et par voie de conséquence, la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 15 octobre 2020, doivent être annulées. 
 Sur les frais de l'instance : 
 16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 17. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la communauté d'agglomération Pays basque doivent dès lors être rejetées.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée la zone d'activité 2AUy, et la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 15 octobre 2020 sont annulées. 
 Article 2 : Les conclusions du déféré du préfet des Pyrénées-Atlantiques sont rejetées pour le surplus.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Pays basque sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente décision sera notifiée au préfet des Pyrénées-Atlantiques et à la communauté d'agglomération Pays basque. 
 Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère 
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 30 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. A 
 Le président, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON       La greffière, 
 Signé 
                                                    A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière, 
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