TA13 · 5ème Chambre — 15 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 mars 2020 et le 3 décembre 2021, le syndicat national de la publicité extérieure demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite de refus née du silence conservé par la métropole Aix-Marseille-Provence sur sa demande d'abrogation de la délibération du conseil métropolitain du 13 décembre 2018 portant modification du règlement local de publicité de la commune de Bouc-Bel-Air ;  
 2°) d'enjoindre au conseil de la métropole d'abroger la délibération du 13 décembre 2018 portant approbation de la révision du règlement local de publicité de la commune de Bouc-Bel-Air ; 
 3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - contrairement à ce qui est allégué par la métropole, son président dispose de la qualité pour le représenter ; 
 - la délibération du 13 décembre 2018 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de concertation prévue à l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement ; 
 - les modalités d'implantation de l'affichage publicitaire prévues par la délibération conduisent à méconnaître la liberté d'affichage et d'expression prévue par l'article L. 581-1 du code de l'environnement, ainsi que la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - les formats des publicités autorisées et les règles de recul prévus par le règlement local de publicité sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation, et, conduisant de facto à une interdiction générale et absolue de la publicité, résultent d'un détournement de procédure ; 
 - le règlement local de publicité instaure une discrimination illégale en faveur du mobilier urbain. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 28 août 2020, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Schmidt, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat national de la publicité extérieure au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, faute pour le président du syndicat requérant de justifier de sa qualité pour agir ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 9 décembre 2021 par une ordonnance du 8 novembre précédent. 
 Un mémoire a été enregistré pour la métropole Aix-Marseille-Provence le 23 mars 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction et non communiqué. 
 Vu les pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Schmidt pour la métropole Aix-Marseille-Provence.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le syndicat national de la publicité extérieure conteste le refus opposé par la métropole Aix-Marseille-Provence à sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 13 décembre 2018 portant modification du règlement local de publicité de la commune de Bouc-Bel-Air.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. A l'appui de sa contestation, le syndical national de la publicité extérieure soutient que la délibération du conseil de la métropole du 13 novembre 2018 portant modification du règlement local de publicité de la commune de Bouc-Bel-Air est entachée d'illégalité en l'absence de concertation préalablement réalisée conformément à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme auquel renvoie l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement. Toutefois, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Dès lors, le syndicat requérant ne peut utilement soulever le moyen tiré de l'absence de concertation préalable, qui doit par suite être écarté. 
 3. Aux termes de l'article L. 581-1 du code de l'environnement : " Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 581-14 du même code : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme () peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité (). / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national () ". Ces dispositions permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Elles confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Il leur appartient cependant d'exercer ce pouvoir de police dans le respect du principe d'égalité et sans porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la concurrence, ainsi qu'à la liberté de l'affichage et de la publicité. 
 4. Pour soutenir que le règlement local de publicité est illégal et doit être abrogé, le syndicat national de la publicité extérieure expose en premier lieu que le cumul des règles d'implantation des dispositifs publicitaires édictées par ce règlement conduit à une interdiction générale et absolue de toute publicité commerciale sur le domaine privé, et porte une atteinte excessive à la liberté d'affichage. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport de présentation au conseil métropolitain, que le zonage a été établi pour prendre en compte les usages au sein des différents espaces de la commune. Si les publicités sont interdites dans les zones 4 et 5, correspondant à des zones hors agglomération ou résidentielles, elles sont en revanche autorisées, sur le mobilier urbain, dans les zones 1 à 3, à savoir dans le centre du village, dans les pôles commerciaux de proximité, et sur les zones identifiées de l'axe de la route départementale n° 8n. Il ressort du règlement litigieux que la publicité est également autorisée, dans cette dernière zone, sur les murs aveugles, ainsi que sur des dispositifs scellés au sol sur les parcelles de 40 mètres linéaires minimum et à plus de 15 mètres linéaires de chaque limite séparative, sans que les planches photographiques produites par le requérant ne puissent conduire à considérer que les espaces concernés ne pourraient supporter de publicités, alors que le règlement local de publicité n'interdit pas leur implantation dans les parkings ou à proximité des enseignes ou préenseignes. Dans ces conditions, et alors qu'il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport de présentation au conseil métropolitain, que le règlement local de publicité a essentiellement pour objectifs de valoriser l'entrée d'agglomération de Bouc-Bel-Air et de préserver le patrimoine, les espaces naturels et la qualité du cadre de vie des habitants, les limitations apportées à la liberté de publicité et d'affichage énoncée par l'article L. 581-1 précité du code de l'environnement ne portent pas à ce principe une atteinte disproportionnée à l'objectif de protection du cadre de vie en milieu urbain, et le moyen tiré de cette atteinte, ainsi que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, doivent être écartés. 
 5. Si le syndicat national de la publicité extérieure soutient en deuxième lieu que le règlement local de publicité porte également une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, l'exemple des supports publicitaires de l'un de ses adhérents qui devraient, selon lui, être supprimés du fait de l'adoption de ce nouveau règlement ne suffit pas pour établir cette atteinte, alors que les dispositifs en cause pourraient être adaptés et déployés sur d'autres sites. Dès lors, et alors qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, le règlement local de publicité ne saurait être considéré comme interdisant de manière générale et absolue la publicité sur le territoire de la commune de Bouc-Bel-Air, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de la liberté du commerce et de l'industrie doit être écarté. 
 6. Le syndicat national de la publicité extérieure soutient en troisième lieu que la règle de recul de 3 mètres par rapport aux limites de la chaussée prévue par le règlement local de publicité serait illégale. Toutefois, alors que le syndicat requérant n'établit pas que cette règle conduirait à empêcher la visibilité des dispositifs publicitaires depuis la voie publique, il ressort du règlement en litige que la règle de recul par rapport à la voie publique, contrairement à ce qui est soutenu par le requérant, n'est pas identique à celle prévue pour les limites séparatives des propriétés. Dans ces conditions, et alors que cette prescription n'a ni pour objet, ni pour effet d'instaurer une interdiction générale et absolue de la publicité à moins de 3 mètres par rapport à la limite de la chaussée dès lors que seuls les dispositifs fixés au sol sont concernés par cette interdiction, le syndicat national de la publicité extérieure n'établit pas que le règlement local de publicité serait à cet égard entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 7. Si le syndicat national de la publicité extérieure expose en quatrième lieu que la règle de recul de 15 mètres par rapport aux limites séparatives de propriété serait insuffisante pour permettre concrètement l'implantation de panneaux publicitaires, compte tenu des caractéristiques de la route départementale n° 8n concernée par les prescriptions de la zone 2, d'une part, cette prescription ne concerne que les dispositifs publicitaires fixés au sol, et d'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 4, le syndicat requérant n'établit pas, par la production des planches photographiques, que cette règle conduirait à prononcer une interdiction absolue de la publicité dans la zone considérée. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de la règle de recul de 15 mètres par rapport aux limites séparatives de propriété doit être écarté. Pour les mêmes motifs, le syndicat requérant ne démontre pas que la métropole Aix-Marseille-Provence aurait agi dans le seul but d'interdire toute forme de publicité. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure et du détournement de pouvoir doit être écarté. 
 8. Le syndicat national de la publicité extérieure se prévaut en cinquième lieu de l'illégalité du règlement local de publicité du fait de l'inégalité de traitement qu'il instaurerait au bénéfice du mobilier urbain. Toutefois, alors que le point 1.2 de l'article 7 du règlement local de publicité prévoit que la surface de publicité apposée sur le mobilier urbain, comme celle de la publicité sur les autres supports, ne peut excéder 2 m², selon les mêmes modalités, et alors que ledit règlement ne prévoit pas d'exception à ce principe ni n'autorise de supports particuliers conduisant à excéder cette surface, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté. 
 9. Le syndicat national de la publicité extérieure soutient en dernier lieu que la surface de 2m² " hors tout " autorisée pour chaque publicité méconnait les pratiques commerciales qui prennent exclusivement en compte, pour la détermination de la surface de publicité, la surface de l'affiche et non de l'encadrement. Toutefois, il ressort des termes mêmes du point 1.3 de l'article 7 du règlement local de publicité que le format " hors tout " s'entend, pour son application, du format calculé sans tenir compte du dispositif qui soutient l'affiche publicitaire. Dès lors, le moyen soulevé doit être écarté. 
 10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la métropole Aix-Marseille-Provence, le syndicat national de la publicité extérieure n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite de refus d'abroger la délibération du conseil métropolitain du 13 décembre 2018 portant modification du règlement local de publicité de la commune de Bouc-Bel-Air. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 11. Le présent jugement, qui rejette les conclusions de la requête dirigées contre la décision implicite de refus d'abroger la délibération portant modification du règlement local de publicité de la commune de Bouc-Bel-Air, n'appelle aucune mesure d'exécution. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du syndicat requérant tendant à leur application et dirigées contre la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, de mettre à la charge du syndicat national de la publicité extérieure une somme de 1 500 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du syndicat national de la publicité extérieure est rejetée.  
 Article 2 : Le syndicat national de la publicité extérieure versera à la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat national de la publicité extérieure et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 1er septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Laso, président, 
 Mme Niquet, première conseillère, 
 Mme Charpy, conseillère, 
 Assistés de M. Giraud, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 A. A 
 Le président, 
 signé 
 J-M. LasoLe greffier, 
 signé 
 P. Giraud 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Le greffier,