TA64 · 3ème chambre — 30 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 18 août 2020, et des mémoires et pièces enregistrés les 28 septembre 2020, 13 et 15 décembre 2021, M. C A, représenté par Me Cambot, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone naturelle (Nel) les parcelles cadastrées section AD n°s 323, 326, 329, 336 et 337 ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - son intérêt à agir est certain puisqu'il est propriétaire des parcelles dont le classement est contesté et qu'il a, en outre, formulé des observations lors de l'enquête publique pour contester ce classement ;  
 - le classement en zone Nel des parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation : les caractéristiques requises pour être classées en zone N, au regard des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, ne sont pas réunies ; les parcelles se situent en continuité d'une agglomération, sont artificialisées et constituent une " dent creuse " entourée de secteurs classés en zone U, justifiant ainsi l'illégalité du classement au regard des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; en outre, la règle dite de l'extension limitée de l'urbanisation n'est pas applicable aux parcelles litigieuses, puisque la demande du requérant ne constitue pas une extension de l'urbanisation dans un espace proche du littoral au sens de l'article L. 121-13, mais une simple opération de construction ; enfin, nul document graphique du règlement ne justifie que les parcelles litigieuses seraient concernées par des risques naturels ;  
 - ce classement procède également d'un détournement de pouvoir dès lors que la volonté des pouvoirs publics est uniquement de réserver ces parcelles pour mettre en place la stratégie de repli prévue pour faire face à d'éventuels risques de submersion, au demeurant non avérés.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2021, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Dunyach, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Elle demande en outre au tribunal de mettre à la charge du requérant, une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que le requérant ne justifie pas d'un intérêt à agir contre cette délibération ;  
 - à titre subsidiaire, elle n'est pas fondée. 
 Par une ordonnance du 6 décembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 7 janvier 2022 à 12 heures. 
 Un mémoire produit pour la communauté d'agglomération Pays Basque a été enregistré le 7 janvier 2022.  
 Une note en délibéré produite pour le requérant a été enregistrée le 16 novembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Coto pour M. A et de Me Dunyach pour la communauté d'agglomération Pays Basque. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz. Par la présente requête, M. A demande au tribunal l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe en zone naturelle (zone Nel) les parcelles cadastrées n° 323, 326, 329, 336 et 337 lui appartenant. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Et aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;() ".  
 3. En outre, en vertu du règlement du plan local d'urbanisme approuvé, le secteur Nel est défini et règlementé comme suit : " Le secteur Nel, réglemente les sites d'équipements en espace proches du rivage à Erromardie et Lafitenia qui ne pourront accueillir que des équipements légers liés à la mise en valeur touristique du littoral, sous réserve d'éviter les impacts environnementaux et paysagers ". 
 4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R.151-24 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, au regard notamment des intérêts du site sur lequel il se situe. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir. 
 5. Par ailleurs, conformément à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans les communes littorales, l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Ainsi, seules peuvent être autorisées les constructions en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions. Et, dans les espaces proches du rivage, des restrictions supplémentaires à une éventuelle urbanisation s'ajoutent, en application des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'une des intentions des auteurs du plan local d'urbanisme de Saint-Jean-de-Luz est de s'engager, en respectant les identités patrimoniales du territoire communal, dans une moindre artificialisation des sols, de limiter la consommation foncière et l'étalement urbain dans les espaces proches rivages (EPR), de protéger, préserver et promouvoir certains secteurs naturels, tout en tenant compte des besoins en logements, ce qui a entrainé le " déclassement " de parcelles anciennement constructibles, situées notamment dans des secteurs proches du littoral.  
 7. Il ressort également des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AD n°323, 326, 329, 336 et 337, objet du classement critiqué en zone Nel, représentent une surface totale importante de 7 400 m2 et sont situées au nord-ouest du territoire communal de Saint-Jean-de-Luz, dans le secteur d'Erromardie, à proximité du rivage de l'océan. Ce secteur d'Erromardie est décrit, dans le rapport de présentation du PLU comme étant inclus dans le " tissu urbain de la zone agglomérée " et " en continuité de la zone agglomérée " mais également dans les " espaces naturels et récréatifs proches du littoral " à la " sensibilité paysagère très forte ", et dans un secteur comprenant divers intérêts naturels, marqué par plusieurs zones boisées. Les parcelles dont le classement est en litige se situent à l'extrémité de ce secteur, dans une zone répondant à deux vocations principales, à la fois touristique et résidentielle, et présentant également une sensibilité paysagère.  
 8. En outre, il est constant que les parcelles se situent dans un espace proche du rivage, au sens des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elles se trouvent à une distance d'environ 140 m du rivage de l'océan, en situation de co-visibilité avec celui-ci. Il résulte des caractéristiques du secteur dans lequel elle s'insèrent, que l'ouverture à l'urbanisation de ces parcelles représentant une importante superficie, permettrait, non pas une opération de construction, autorisée dans les espaces proches du rivage, mais une extension de l'urbanisation, prohibée par ces dispositions. 
 9. Enfin, les parcelles ici en cause sont entourées de parcelles classées en zones Nel, et de parcelles classées en zones UD et UCa comprenant des constructions. Au nord, se trouve le parking de la plage d'Erromardie, plus à l'ouest, une succession d'espaces vierges et boisés longeant le littoral, et enfin, à l'est, elles sont bordées par le chemin d'Erromardie qui les sépare du camping " La Ferme " ainsi que d'un vaste espace majoritairement boisé classé en zone Ner. Ainsi, elles présentent à tout le moins un intérêt paysager, au sens de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme précité. Le moyen tiré de ce que les auteurs du PLU auraient fait une inexacte application de ces dispositions doit donc être écarté.   
 10. Le requérant ne peut, au demeurant, se prévaloir d'une méconnaissance, par la communauté d'agglomération, des dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-13 du code de l'urbanisme, issues de la loi Littoral, pour contester le classement en zone naturelle des parcelles ici en cause dès lors que, quand bien même des parcelles pourraient, en application de ces dispositions, être ouvertes à l'urbanisation, il est toujours loisible aux auteurs du PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, de décider de ne pas ouvrir à l'urbanisation de telles parcelles, sous réserve, que leur appréciation repose sur des faits matériellement inexacts, ne soit pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.  
 11. En l'espèce, quand bien même les parcelles ne seraient pas soumises à un risque naturel de submersion, en tenant compte de l'intention des auteurs du PLU de limiter les possibilités de construire, afin de respecter des objectifs de préservation des milieux naturels, de limiter le mitage de l'espace et d'utiliser de manière économe les espaces naturels, et au vu de la situation de ces parcelles, leur classement n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Ce classement ne fait d'ailleurs pas obstacle, au maintien des aménagements légers, installés en période estivale pour l'organisation de spectacles taurins. 
 12. Compte tenu de ce qui précède, le classement contesté n'étant pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que ce classement serait dépourvu de tout intérêt général et révèlerait, ainsi, un détournement de pouvoir.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions présentées par M. A doivent être rejetées.  
 Sur les frais de l'instance : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A une somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays Basque et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par M. A est rejetée.  
 Article 2 : M. A versera à la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 1 000 euros (mille euros), au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la communauté d'agglomération Pays Basque.  
 Copie pour information en sera adressé à la commune de Saint-Jean-de-Luz. 
 Délibéré après l'audience du 9 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Perdu, présidente, 
 Mme Duchesne, conseillère, 
 M. Diard, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 Signé : S. PERDUL'assesseure la plus ancienne, 
 Signé : M. B 
 La greffière, 
 Signé : P. SANTERRE  
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 Signé : P. SANTERRE