TA44 · 1ère Chambre — 3 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 29 janvier 2020, M. A D et Mme E D, représentés par la SELARL Publi-juris, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes Sèvre et Loire a rejeté leur demande du 15 octobre 2019 tendant à la modification du plan local d'urbanisme de Barbechat, commune déléguée de Divatte-sur-Loire, en tant que les parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 547 et 553 situées au lieu-dit " La Riverie " ont été classées en secteur Ap ; 
 2°) d'enjoindre au président de la communauté de communes Sèvre et Loire d'inscrire à l'ordre du jour du conseil communautaire la modification du plan local d'urbanisme de Barbechat en ce qu'il classe les parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 547 et 553 situées au lieu-dit " La Riverie " en secteur Ap, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Sèvre et Loire la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 - ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir contre une décision portant refus de modifier le plan local d'urbanisme édicté à l'échelle communale, dès lors qu'ils disposent d'un intérêt leur donnant qualité pour agir contre ladite réglementation d'urbanisme en qualité de propriétaires des parcelles litigieuses ;  
 - leur requête a été introduite dans le délai de recours contentieux ;  
 - la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; le président de la communauté de communes n'a pas répondu à la demande de communication de motifs qui lui a été adressée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du même code ;  
 - le classement en secteur Ap du lieu-dit " La Riverie " est incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, en ce qu'il interdit toute nouvelle construction agricole et porte atteinte à l'objectif de maintien et de développement des exploitations agricoles sur le territoire communal ;  
 - le classement en secteur Ap des parcelles dont ils sont propriétaires est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2022, la communauté de communes Sèvre et Loire, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Delaunay, avocat des requérants, et de Me Messéant, avocate de la communauté de communes Sèvre et Loire. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme D sont propriétaires des parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 544, 545, 547, 553 situées au lieu-dit " La Riverie " sur le territoire de Barbechat, commune déléguée de la commune nouvelle de Divatte-sur-Loire. Par une délibération n° 2019-028 du 12 mars 2019, le conseil municipal de la commune de Divatte-sur-Loire a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de Barbechat. La compétence en la matière ayant été transférée le 1er septembre 2019 à la communauté de communes Sèvre et Loire, par un courrier du 15 octobre 2019, M. D a demandé au président de cet établissement public de coopération intercommunale de modifier le plan local d'urbanisme de Barbechat en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 547 et 553 en secteur Ap. Les requérants demandent au tribunal l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a opposé un rejet à leur demande.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S'il le juge illégal, il en prononce l'annulation. La décision attaquée du 4 juin 2020, refusant d'abroger un acte réglementaire, présente un caractère réglementaire. 
 3. Toutefois, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :  
 4. Le plan local d'urbanisme de Barbechat présentant un caractère réglementaire, la décision refusant sa modification, qui présente le même caractère, ne relève pas du champ d'application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et n'était donc pas soumise à une obligation de motivation. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée ne peut, par suite, qu'être écarté comme inopérant.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incohérence du plan d'aménagement et de développement durables et du règlement du plan local d'urbanisme :  
 5. Pour apprécier la cohérence exigée au sein d'un plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 6. Aux termes de la fiche 2 du PADD du plan local d'urbanisme de la commune déléguée de Barbechat : " Préserver et valoriser l'identité barbechataine. / Préserver et valoriser les milieux naturels et agricoles, les continuités écologiques. / Prendre en compte l'espace et l'économie agricoles et viticoles de manière à préserver les conditions de maintien et de développement des exploitations agricoles et viticoles. / Exclure toute amplification du mitage de l'espace agricole par des constructions dispersées et isolées (non liées aux activités agricoles) ; / Avoir un souci constant d'économie des terres agricoles et viticoles (en particulier des aires d'appellation d'origine contrôlée) nécessaires au maintien et à la pérennisation des exploitations agricoles existantes, qui se traduit par une maîtrise du développement urbain (cf. fiches 7 à 9), l'absence d'extensions urbaines en dehors de celles du bourg et de la prise en compte des conditions de fonctionnement des exploitations agricoles et viticoles ; / Préserver les conditions de développement des exploitations agricoles (notamment d'implantation de nouveaux bâtiments agricoles) par l'interdiction d'implanter de nouvelles habitations dans les périmètres de protection (périmètres au minimum de 100 m adoptés entourant les bâtiments d'élevage et leurs annexes et 50 mètres autour des chais existants), en application des principes de réciprocité imposés par la loi d'orientation agricole et dans le respect de la Charte agricole et viticole de Loire-Atlantique (cf. relevé des exploitations agricoles sur le document graphique du PADD) ; / Dans cette logique, il conviendra aussi d'encadrer les possibilités de changements de destination d'anciens bâtiments agricoles d'intérêt architectural ou patrimonial en zone agricole, ces possibilités d'accueil de tiers en dehors du bourg ne devant pas gêner l'activité agricole et les conditions de développement des exploitations agricoles ; / Admettre les potentialités de diversification des activités agricoles permettant de soutenir ces exploitations, notamment à travers des initiatives de valorisation touristiques dans les conditions fixées au PADD (cf. fiche 12) et au règlement ou à travers les possibilités de changement de destination d'anciens bâtiments agricoles d'intérêt patrimonial ou architectural (pour réalisation de gîtes, chambres d'hôtes), dans le respect des règles en vigueur. / Préserver un espace tampon entre les constructions nouvelles d'habitations et les vignes par : un recul entre les vignes et les nouvelles habitations (retrait calculé à partir de la limite de propriété du terrain recevant la nouvelle construction). ". 
 7. Aux termes des " dispositions applicables à la zone A " du règlement du plan local d'urbanisme de la commune déléguée de Barbechat : " Caractère de la zone / La zone A est une zone où le potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles nécessite de les protéger et de les valoriser. / Vocation de la zone / La zone A doit permettre d'assurer, dans les conditions qui lui sont le plus favorables, le développement des activités agricoles sur le territoire tout en prenant en compte la présence d'habitations et d'activités humaines non agricoles au sein de la zone rurale. / La zone A comprend : / - des secteurs A correspondant à la zone agricole / - un secteur Ad correspondant au site de l'ancienne déchetterie de La Jouyère / - des secteurs Ap correspondant aux espaces agricoles à valeur paysagère et/ou écologique, où les nouvelles constructions agricoles sont interdites / - des secteurs Av correspondant aux espaces agricoles à valeur paysagère et/ou viticole / Les secteurs Ap et Av correspondent à des secteurs majeurs dans l'identité de la commune, à travers leur aspect paysager. Des protections particulières garantissent la pérennité de ce paysage. ". Aux termes de l'article A1 " occupations et utilisations du sol interdites " du même règlement : " Dans les secteurs Ap et Av : / - toute construction et installation, à l'exclusion des cas expressément prévus à l'article A2, spécifiques aux secteurs Ap et Av (). ".  
 8. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme prévoit 156,6 ha au titre de la zone A, 173,6 ha au titre du secteur Av et 493,1 ha au titre du secteur Ap. La circonstance que le règlement du plan local d'urbanisme réserve plus des deux tiers de la zone agricole aux secteurs Av et Ap, dans lesquels toute construction et installation est interdite, à l'exception des cas prévus qui concernent essentiellement les installations d'intérêt public et les extensions d'habitations ou annexes, n'est pas de nature à caractériser une incohérence avec l'objectif du PADD de préserver les conditions de maintien et de développement des exploitations agricoles et viticoles dès lors que le secteur A prévoit la possibilité de nouvelles constructions et installations et que la réservation de terres pour les cultures et l'élevage est cohérente avec l'objectif de maintien et de développement des exploitations agricoles et viticoles. En outre, les contraintes des secteurs Av et Ap sont cohérentes avec d'autres objectifs du PADD, tels que ceux consistant à " préserver de manière générale les espaces à valeur agricole, en particulier des secteurs bocagers ou semi-bocagers, (à l'exception de deux situés sur les marges du bourg destinés à répondre aux besoins de développement urbain), ainsi que des espaces agricoles ou en friches étant à même de participer à des continuités écologiques " et à " préserver ces espaces naturels et agricoles de tout mitage d'espace " de la fiche 1 " Préserver et savoir valoriser les milieux naturels et sensibles, les zones humides, la ressource en eau et les continuités écologiques ", ou bien encore l'objectif " préserver les grandes entités naturelles de la commune participant à la qualité et à la diversité des paysages " de la fiche 3 " Préserver et valoriser les éléments structurants participant à la qualité du cadre de vie paysager de la commune ". Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement du plan local d'urbanisme serait incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du même plan doit être écarté.  
 En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le classement en secteur Ap des parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 547 et 553 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation : 
 9. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose que : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 10. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 11. Ainsi qu'il a été dit aux points 7 et 8, au sein du secteur Ap de la zone agricole du plan local d'urbanisme, aucune construction nouvelle, même liée aux activités agricoles, n'est autorisée, à l'exception des cas limitativement énumérés qui concernent essentiellement les installations d'intérêt public et les extensions d'habitations ou annexes. Il ressort des pièces du dossier et notamment du projet d'aménagement et de développement durables du plan que les auteurs de ce plan ont entendu préserver de manière générale les espaces à valeur agricole, en particulier les secteurs bocagers ou semi-bocagers, ainsi que les espaces agricoles étant à même de participer à des continuités écologiques, en préservant ou en recréant des continuités écologiques entre ces réservoirs potentiels et les secteurs à forte sensibilité naturelle, en préservant les espaces agricoles de tout mitage d'espace et en économisant les terres agricoles. Le rapport de présentation précise que les dispositions applicables au secteur Ap permettent notamment d'éviter toute atteinte aux réservoirs de biodiversité potentiels ou encore la création d'obstacles aux déplacements de la faune, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables dont l'un des objectifs vise à favoriser le maintien et le renforcement des continuités écologiques liées aux trames verte et bleue du territoire. En outre, il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents graphiques versés aux débats, que les parcelles en cause se trouvent insérées dans un vaste espace bocager à vocation agricole, bordées pour certaines d'entre elles par des haies identifiées au titre de la trame verte et bleue du territoire. Leur classement en secteur Ap du plan local d'urbanisme tend ainsi à répondre à l'objectif d'entretien et de renouvellement du patrimoine boisé et bocager incluant notamment les haies et boisements. Compte tenu du parti d'aménagement retenu, les circonstances que ces parcelles ne seraient pas incluses dans un corridor identifié et qu'elles jouxteraient une zone agricole A sont sans influence sur la légalité d'un classement en secteur Ap. Par suite, eu égard à la situation des parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 547 et 553 dont le potentiel écologique n'est pas utilement contesté et à l'intérêt qui s'attache à la préservation des espaces agricoles susceptibles de participer au maintien de continuités écologiques, le classement de ces parcelles en secteur Ap du plan local d'urbanisme n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 12. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme D ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes Sèvre et Loire a refusé de modifier le plan local d'urbanisme de la commune déléguée de Barbechat, en tant qu'il classe en secteur Ap les parcelles cadastrées section K n°s 167, 168, 169, 547 et 553. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Le rejet des conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme D entraîne, par voie de conséquence, le rejet de leurs conclusions à fin d'injonction.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Sèvre et Loire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que demande la communauté de communes Sèvre et Loire au titre de ces mêmes dispositions.  
    D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Sèvre et Loire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et Mme E D et à la communauté de communes Sèvre et Loire. 
 Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. B de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 C. C 
 Le président, 
 A. B DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
   La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,