TA87 · 2ème chambre — 23 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 juillet 2020, M. A C, représenté par Me Mongis, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, la délibération du 2 mars 2020 par laquelle la communauté de communes de la Marche berrichonne a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Marche berrichonne la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision a été prise par une autorité incompétente dès lors que la preuve du transfert de compétences en matière d'urbanisme de la commune de Saint Plantaire à la communauté de communes de la Marche berrichonne n'est pas rapportée ; 
 - la délibération du 19 novembre 2015 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal est entachée de plusieurs illégalités :  
 - les conseillers communautaires n'ont pas été convoqués conformément aux dispositions des articles L. 2121-11 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - cette délibération n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées comme l'exige l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ; 
 - les formalités de publicité de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal prévues à l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées ; 
 - la procédure de concertation est entachée d'un vice de procédure dès lors que les habitants n'ont pas été consultés selon les modalités adoptées par le conseil communautaire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 103-3 et L. 153-11 du code de l'urbanisme ; 
 - l'avis d'ouverture de l'enquête publique, portant les indications prévues à l'article R. 123-9 du code de l'environnement n'a pas été publié dans le délai de quinze jours avant le début de cette enquête, comme prévu à l'article R. 123-11 de ce code ; 
 - le classement des parcelles cadastrées G n° 338, 339 et 340 sur la commune de Saint-Plantaire est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 novembre 2020, la communauté de communes de la Marche berrichonne, représentée par Me Soltner, conclut au rejet de la requête et demande que soit mis à la charge de M. C la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que  
 - M. C n'a pas qualité à agir ; 
 - il n'a pas intérêt à agir ; 
 - il a méconnu les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme en l'absence de notification de sa requête à la commune de Saint-Plantaire ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par une lettre du 12 décembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tenant à l'irrecevabilité des moyens tirés des vices de procédure entachant la délibération 19  novembre 2015 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal pour défaut de convocation régulière des conseillers communautaires, défaut de publicité de cette délibération et défaut de notification de cette délibération aux personnes publiques associées, en vertu de l'article L. 600-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique à laquelle aucune des parties n'était présente ou représentée : 
 - le rapport de Mme D,  
 - les conclusions de Mme Benzaid, rapporteure publique ; 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne de la compétence de la communauté de communes de la Marche berrichonne : 
 1. Aux termes de l'article L.5121-17 du code général des collectivités territoriales : " Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice. / Ces transferts sont décidés par délibérations concordantes de l'organe délibérant et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la commune de la délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, pour se prononcer sur les transferts proposés. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. () ". 
 2. Par délibérations, les conseils municipaux d'Aigurande le 13 avril 2015, de la Buxerette le 29 mai 2015, de Crevant le 10 avril 2015, de Lourdoueix-Saint-Michel le 19 avril 2015, de Monchevrier le 12 mai 2015, d'Orsennes le 13 avril 2015, de Saint-Denis-de-Jouhet le 19 juin 2015 et de Saint-Plantaire le 19 avril 2015, Crozon sur Vauvre le 15 avril 2015, soit la totalité des communes composant la communauté de communes de la Marche berrichonne, ont approuvé le transfert de la compétence " étude, élaboration, approbation, révision et suivi d'un plan local d'urbanisme intercommunal, de documents d'urbanismes en tenant lieu et carte communale ". Par délibération du 2 avril 2015, la communauté de communes de la Marche berrichonne a approuvé ce transfert de compétence dans les mêmes termes. Par arrêté du 13 juillet 2015, le préfet a complété en conséquence les statuts de la communauté de communes. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de la délibération du 19 novembre 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi :  
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure () d'un plan local d'urbanisme () ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté ". Il résulte de ces dispositions qu'un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 ; () " Aux termes de l'article R. 123-25 du même code alors en vigueur : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. Il est en outre publié : a) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus ; () Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". L'article R. 123-24 du code de l'urbanisme énonce que la délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation fait l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25, lequel prévoit un affichage pendant un mois en mairie et l'insertion d'une mention de cet affichage, en caractères apparents, dans un journal diffusé dans le département soumettant le caractère exécutoire de la délibération à l'exécution de ces formalités. 
 5. Il résulte d'une attestation établie par le président de la communauté de communes de la Marche berrichonne que la délibération du 19 novembre 2015 par laquelle le conseil communautaire a prescrit l'élaboration d'un PLUi sur l'ensemble du territoire de la communauté et a fixé les modalités de concertation, a été affiché dans les locaux du siège de la communauté du 19 novembre 2015 au 19 décembre 2015. Cette délibération a aussi été affichée en mairie d'Aigurande du 2 décembre 2015 au 2 janvier 2016, de la La Buxerette du 30 novembre 2015 au 30 décembre 2015, de Crevant du 30 novembre 2015 au 30 décembre 2015, de Crozon sur Vauvre du 1er décembre 2015 au 4 janvier 2016, de Lourdoueix-Saint-Michel 30 novembre 2015 au 4 janvier 2016, de Monchevrier le 12 mai 2015, d'Orsennes du 1er décembre 2015 au 31 décembre 2015, de Saint-Denis-de-Jouhet du 1er décembre 2015 au 31 décembre 2015 et de Saint-Plantaire du 30 novembre 2015 au 30 décembre 2015 comme en attestent chacun des maires de ces communes. En l'absence de preuve contraire, ces certificats, qui font foi, établissent la réalité et les dates de l'affichage. La mention de cet affichage a été publiée dans le journal La Nouvelle République le 28 octobre 2019. Il ressort également des pièces du dossier que ladite délibération a été transmise au préfet de l'Indre qui l'a reçue le 2 décembre 2015, ainsi qu'en atteste l'accusé de réception. Ainsi, la délibération du 19 novembre 2015 était entrée en vigueur depuis plus de six mois à la date à laquelle M. C a invoqué, à l'appui de son recours enregistré le 23 juillet 2020 par le greffe du tribunal, les moyens tirés de l'irrégularité, au regard des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, de la convocation des conseillers communautaires à la séance au cours de laquelle cette délibération a été adoptée, du défaut de publicité de cette délibération, de l'absence de notification de cette délibération aux personnes publiques associées, de l'insuffisance de la description des objectifs poursuivis et de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme. Par suite, ces moyens sont irrecevables et ne peuvent qu'être écartés. 
 6. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à exciper de l'illégalité de la délibération du 19 novembre 2015 par laquelle le conseil communautaire a prescrit l'élaboration d'un PLUi sur l'ensemble du territoire de la communauté et a fixé les modalités de concertation à l'encontre de la délibération du 2 mars 2020 par laquelle elle a approuvé son PLUi. 
 En ce qui concerne la concertation : 
 7. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur, abrogé et remplacé par l'article L. 103-3 à compter du 1er janvier 2016 : " I. Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme () / II. Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas () IV. Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ". 
 8. L'adoption du plan local d'urbanisme intercommunal doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la communauté de communes en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. En revanche, ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 
 9. Il ressort des mentions de la délibération du conseil communautaire du 9 juillet 2019, qui établit le bilan de la concertation, et dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, laquelle n'est pas apportée en l'espèce, l'organisation de quatre réunions publiques visant à informer sur l'intérêt d'élaborer un PLUi, puis à présenter la synthèse du diagnostic ainsi que les enjeux de l'élaboration du PLUi, à présenter le projet d'aménagement et de développement durable et, enfin à présenter le déroulement de l'enquête publique, la diffusion et la mise en ligne de deux lettres d'information aux habitants distribuées en novembre 2016 puis en avril 2017 et la diffusion d'un questionnaire à destination de chaque exploitation agricole, ce que ne conteste pas le requérant. Il ressort ensuite des pièces du dossier, qu'un registre a été mis à disposition du public dans chacune des communes de la communauté de communes. Une adresse internet particulière, dédiée à la procédure d'élaboration a effectivement été créée afin de diffuser l'information. Si la délibération fixant les modalités de la concertation avait prévu qu'il serait procédé à un affichage dans les communes et à la communauté de communes aux principales étapes du projet, c'est-à-dire au moment du diagnostic, du projet d'aménagement et de développement durable et de l'arrêt du projet de PLUi, l'absence d'un tel affichage ne peut être regardé comme ayant nui à l'information du public ni comme ayant privé cette concertation de portée effective dès lors que des articles ont été publiés dans la presse locale dont les titres révèlent qu'ils traitaient des points particuliers du lancement de la procédure d'élaboration du PLUi, du diagnostic et des enjeux et que deux lettres " Le PLUi, qu'est-ce que c'est ' " et " Un PLUi, comment ' ", ont été publiées, informant l'état d'avancée de la procédure d'élaboration et renvoyant vers le site internet dédié. Le conseil communautaire n'avait donc pas à délibérer pour modifier les modalités de la concertation. Il suit de là que le moyen ne peut qu'être écarté. 
 10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'enquête publique : 
 11. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. () ". Selon l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. () ". 
 12. En l'espèce, l'arrêté du 22 octobre 2019 par lequel le président de la communauté de communes de la Marche berrichonne a décidé de l'ouverture de l'enquête publique portant sur l'élaboration du PLUi à compter du 12 novembre 2019 a été publié dans le journal la Nouvelle République, édition de l'Indre, les 28 octobre et le 16 novembre 2019 ainsi que dans le journal l'Echo du Berry, édition de l'Indre, les 24 octobre et 14 novembre 2019. Par suite, la communauté de communes a publié l'avis, tel que prévu par l'article R. 123-11 du code de l'environnement, dans deux journaux locaux, une première fois quinze jours avant l'ouverture de l'enquête puis dans les huit premiers jours de celle-ci. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté. 
 Sur le classement en zone agricole (A) des parcelles cadastrées G n° 4338, 4339 et 340 : 
 13. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme intercommunal de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 14. Si le requérant conteste le classement en zone agricole des parcelles cadastrées G n° 338, et 340, il ressort de ses écritures, de la convention définitive de séparation entre le requérant et son épouse du 24 mai 1982, du plan cadastral, de l'extrait de zonage de l'ancien plan d'occupation des sols produit à l'appui de sa requête, que M. C, qui établit être propriétaire au moins des parcelles cadastrées section G n° 438, 439, doit être regardé comme contestant le classement en zone agricole des parcelles cadastrées n° 438 et 439 et n° 440 de la section G, la communauté de communes ayant par ailleurs elle-même procédé, dans son mémoire en défense, à la correction de l'erreur commise. 
 15. En l'espèce, les vues aériennes produites par le requérant, confirment que les parcelles considérées sont constituées de pâturages arborés s'ouvrant sur de vastes espaces agricoles exploités et d'espaces boisés en bordure de la Creuse classés en zone naturelle. Le seul fait que le camping des Fougères qui jouxte les parcelles considérées soit classé en zone NI, qualifiant les espaces à dominante naturelle dotés d'une vocation touristique, de loisirs et de détente, ne saurait à lui seul emporter le même classement des parcelles du requérant alors même que la communauté de communes a assigné comme objectif n° 5 au futur PLUi de " maintenir et valoriser les espaces indispensables à l'activité agricole tout en prenant en compte les besoins éventuels des exploitations en matière de diversification " et que le rapport de présentation  de ce plan, indique que " le développement du secteur touristique pourra [] passer par le confortement des hébergements (aménagement de gites du groupe dans l'ancien collège de Lourdoueix-Saint-Michel, projet d'hébergements insolites.) " Dans ces conditions, et en dépit du classement antérieur de ces mêmes parcelles en zone à urbaniser Nab de l'ancien plan d'occupation des sols, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les élus communautaires ont pu décider de classer ces parcelles en zone agricole, non constructible. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 2 mars 2020 par laquelle la communauté de communes de la Marche berrichonne a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. C une somme au titre des frais exposés par la communauté de communes et non compris dans les dépens. 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle au versement à M. C, qui est la partie perdante, d'une somme au titre des frais d'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2:Les conclusions de la communauté de communes de la Marche berrichonne tendant au versement d'une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3:Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la communauté de communes de la Marche berrichonne. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023 où siégeaient : 
 - M. Normand, président, 
 - Mme Siquier, première conseillère, 
 - Mme Gaullier-Chatagner, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023. 
 La rapporteure, 
 H. D         
 Le président, 
 N. NORMAND 
 Le greffier, 
 M. B 
   
 La République mande et ordonne 
 au préfet de l'Indre en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme 
 Pour le Greffier en Chef 
 Le Greffier 
 M. B 
 mf