TA64 · 2ème Chambre — 30 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 février 2020 et le 10 mai 2021, M. A C, représenté par Me Blin, avocat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de cet établissement public de coopération intercommunale ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées une somme de 2000 € en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - les modifications apportées au projet arrêté de plan local d'urbanisme à la suite de l'enquête publique en ont bouleversé l'économie générale ; 
 - certaines modalités de concertation ont été mises en place sans avoir été fixées préalablement par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération, et d'autres modalités n'ont pas été respectées ; 
 - le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section AO n° 107 dans la commune de Gelos est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2020, la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, représentée par Me Dunyach, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C une somme de 3000 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le requérant ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Un mémoire présenté pour la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a été enregistré le 25 mai 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 19 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de cet établissement public de coopération intercommunale. M. C demande l'annulation de cette délibération. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 103-3 du même code dans sa rédaction applicable à la même date: " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. () ". 
 3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 16 mars 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal sur 31 communes et a défini les modalités de concertation, à savoir l'organisation de réunions publiques d'écoute et d'information sur le territoire communautaire, l'organisation d'expositions accompagnées d'un registre où seront recueillies les observations de la population, une information sur le bulletin intercommunal et sur le site internet de la communauté d'agglomération, la possibilité pour la population d'écrire ses observations sur un registre mis à disposition dans chacune des communes de la communauté d'agglomération et au siège de cette dernière, et la possibilité d'écrire par courrier au président de la communauté d'agglomération. Par délibération du 28 mars 2019, cette même assemblée a approuvé le bilan de la concertation, lequel figure en annexe de cette délibération. Il ne résulte pas de ce document que les expositions sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal organisées par la communauté d'agglomération étaient accompagnées d'un registre destiné à recueillir les observations de la population, ce que reconnaît d'ailleurs la communauté d'agglomération. Toutefois, un tel registre a été mis à disposition de la population dans chacune des 31 communes concernées par le projet de plan, ainsi qu'au siège de la communauté d'agglomération et il n'est pas démontré que ce document n'était pas à la disposition du public au cours des 10 expositions qui ont été organisées dans les mairies de 10 communes. Si une exposition a également été organisée à la médiathèque des Allées à Pau, 276 demandes par courriers, par messages électroniques et dans les registres ont été adressées par le public à la communauté d'agglomération, sept réunions publiques réunissant 267 personnes ont été organisées dans les communes de Pau, Artiguelouve, Artigueloutan, Aussevielle, Rontignon, Gan et Lons, et il résulte du rapport de la commission d'enquête que 957 observations ont été émises par le public sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal. Dans ces conditions, dans les circonstances de l'espèce, l'absence de mise à disposition d'un registre au cours de l'exposition organisée à la médiathèque des Allées à Pau n'a pas privé la population d'une garantie, et n'a pas non plus été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération attaquée. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ". 
 6. Il ne se déduit pas des dispositions précitées de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme que l'organisation d'autres formes de concertation, en particulier une consultation supplémentaire, en sus des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme aurait, par elle-même, pour effet d'entacher d'illégalité la délibération approuvant ce plan local d'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation rappelé au point 4, que dans le cadre des expositions sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, des " cafés urba ", ayant pour objet un échange entre des chefs de projet des services de la communauté d'agglomération et le public sur trois grands thèmes, ont été organisés au sein des médiathèque, trois visites de l'exposition relative au projet de plan local d'urbanisme ont été organisées à l'attention des techniciens de l'agglomération, et une visite d'une des expositions sur ce même projet a été organisée au profit de six établissements scolaires en vue d'une sensibilisation des élèves sur l'aménagement du territoire. Contrairement à ce que soutient M. C, ces actions doivent être regardées comme se rapportant à l'organisation d'expositions relatives au projet de plan local d'urbanisme. Par ailleurs, si le bilan de la concertation fait également état de la réalisation d'une consultation téléphonique auprès de 1000 habitants de la communauté d'agglomération par un cabinet d'études afin " d'appréhender les usages, modes de vie, parcours résidentiels, représentations territoriales, attentes et besoins de la population ", de l'organisation d'un atelier à l'attention des personnes résidant en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes et en instituts médicaux éducatifs afin de les faire participer sur le thème " aujourd'hui, demain, pour améliorer mon cadre de vie, mon avis compte pour le plan local d'urbanisme intercommunal ", de l'organisation en 2018 des " rendez-vous de l'urbanisme " sur le thème " les centres-villes et les centres bourg des agglomérations intermédiaires ", et de l'organisation de conférences débats avec le Pavillon d'architecture 64 autour du thème " extension urbaine et ruralité : comment concilier convivialité, densité et ancrage du territoire ' La question de la qualité architecturale urbaine et paysagère des lotissements, la ville jardin de demain ' ", d'une table ronde avec une association sur le thème de l'emploi du bois local de la construction, et de deux visites sur site avec le conservatoire des espaces naturels d'Aquitaine pour comprendre la biodiversité dans les espaces ruraux, l'ensemble de ces actions était relatif au projet de plan local d'urbanisme intercommunal et organisé au profit du public. Par suite, l'organisation de modalités de concertation supplémentaires à celles prévues par la délibération du 16 mars 2017 rappelée au point 4 ne méconnaissait pas les dispositions de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale () ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. 
 9. Si M. C soutient que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal après enquête publique portent manifestement atteinte à l'économie générale du projet arrêté avant enquête, compte tenu du nombre important de ces modifications, notamment en ce qui concerne la création de nouvelles zones naturelles et agricoles, la suppression d'emplacements réservés et la réduction du pourcentage d'emprise au sol, le caractère très général de cette allégation ne permet pas d'en mesurer le bien-fondé. 
 10. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que l'objectif relatif aux " centralités et à l'intensification " du premier axe du projet d'aménagement et de développement durables, intitulé " des modes d'occupation et d'utilisation des sols rationalisés ", comporte une orientation relative aux centralités qui prévoit que " toutes formes nouvelles de constructions seront d'abord envisagées en tissu urbain constitué pour le développement résidentiel, et en centralités pour le développement culturel, économique, sportif et de loisirs, le tout si elles y sont compatibles compte tenu des nuisances qu'elles génèrent, des risques qu'elles entraînent, ou de leurs déterminants de fonctionnement. À défaut, ou si le potentiel foncier prioritaire dans le tissu urbain constitué ou en centralités ne permet pas de répondre aux besoins de développement, soit en raison de contraintes naturelles (inondations, topographie), soit en raison d'un impact sur l'infrastructure verte, le développement résidentiel peut s'envisager en extension, d'abord en continuité du tissu urbain constitué, ou à défaut en périphérie ou dans les hameaux où  deux critères prévaudront, à savoir le renouvellement urbain et la capacité des réseaux d'énergie, d'eau et d'assainissement à accueillir de nouvelles formes de constructions ". La seconde orientation, relative à l'intensification et au renouvellement, prévoit que ces derniers " sont prioritaires à toutes formes d'extensions ". Le rapport de présentation, relatif à la justification des choix, mentionne que le tissu urbain constitué prend en compte les critères tels que l'existence d'un cœur historique patrimonial ou un équipement commercial ou ludique, une discontinuité entre deux bâtiments inférieure à 50 m, les espaces en dents creuses, et les éléments naturels tels que les cours d'eau, les haies et les franges boisées servant de limites physiques au tissu urbain constitué. Ce même rapport définit la zone UH comme une zone de hameau qui délimite uniquement des secteurs présentant un potentiel libre pouvant accueillir des nouveaux logements, selon différents critères que sont le comblement des dents creuses, un intérêt d'un épaississement d'un secteur construit existant, la non-extension linéaire de l'urbanisation, des réseaux publics suffisants, une atteinte modérée aux paysages, un éloignement des activités économiques, des coupures naturelles et des coupures artificielles telles que des routes. 
 12. Il ressort du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties que la parcelle cadastrée section AO n° 107 se situe dans le sud-est du territoire de la commune de Gelos, à environ 4 km de l'agglomération. Si elle borde le chemin dénommé Capdebarthe le long duquel sont implantées de son côté de manière linéaire six maisons, dont l'une repose sur le terrain en cause, et sur le côté opposé de la même manière une dizaine de maisons, cet ensemble, qui prend place dans un milieu rural, ne fait pas partie du tissu urbain constitué, et il n'est pas démontré que le potentiel foncier prioritaire dans le tissu urbain constitué ou en centralité dans la commune de Gelos ne permet pas de répondre aux besoins de développement résidentiel. Par ailleurs, la parcelle de M. C ne constitue pas une dent creuse et l'ensemble des constructions avoisinantes ne présente pas de coupures naturelles ni artificielles. Enfin, si le terrain du requérant jouxte d'autres parcelles au nord sur lesquelles reposent quatre constructions, et à l'ouest où sont implantées d'autres maisons le long du chemin Capdebarthe, il ouvre à l'est sur un espace boisé classé et un espace en nature de terres cultivées et de prairies, et au sud sur un vaste espace de même nature. Par suite, eu égard au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, la délibération attaquée portant approbation de ce document, en tant qu'il porte classement de la parcelle cadastrée section AO n° 107 dans la commune de Gelos en zone N, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Les circonstances qu'un autre secteur au nord, plus densément construit a été classé en zone UH, qu'une parcelle cadastrée section AO n° 156 a fait l'objet d'une décision de non-opposition à déclaration préalable concernant une division foncière, et que la parcelle en cause est desservie par l'intégralité des réseaux publics sont sans incidence sur ce classement.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. C doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 15. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. C doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1000 € au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pau Béarn Pyrénées et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : M. C versera à la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées la somme de 1000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A C et à la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées. 
 Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022. 
 Le président rapporteur, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON        
 L'assesseure, 
 Signé 
 F. GENTYLa greffière, 
 Signé 
 A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,