TA44 · 3ème Chambre — 11 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 9 octobre 2019, Mme B C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 26 novembre 2010 par lequel le préfet de Maine-et-Loire l'a placée en congé de longue maladie du 3 mai 2010 au 3 février 2011, ainsi que l'arrêté du 29 avril 2011 par lequel la même autorité l'a placée en congé longue maladie pour la période du 4 février 2011 au 3 mai 2011, puis en congé de longue durée du 4 mai 2011 au 3 août 2011 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 5 juillet 2019 par lequel le préfet de Maine-et-Loire l'a placée en congé de longue durée pour la période du 19 mars 2019 au 18 septembre 2019, en tant qu'il l'a placée en congé de longue durée et non en congé de longue maladie ; 
 3°) d'enjoindre au préfet de Maine-et-Loire de modifier l'arrêté du 5 juillet 2019 afin de son congé maladie soit qualifié de congé de longue maladie et non de congé de longue durée. 
 Elle soutient que : 
 S'agissant de l'arrêté du 26 novembre 2010 : 
 - il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'acte ; 
 - il est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors d'une part qu'elle n'a pas été informée de ses droits quant aux différents congés pouvant lui être attribués et, d'autre part, qu'il n'est pas justifié de la composition régulière du comité médical ; 
 - il est entaché d'un détournement de procédure dès lors qu'elle n'a pas été informée de ses droits aux congés de maladies au-delà de six mois de congé maladie ordinaire ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le congé maladie qui lui a été accordé couvre une période durant laquelle elle a repris ses fonctions ; 
 S'agissant de l'arrêt du 29 avril 2011 : 
 - il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'acte ; 
 - il est insuffisamment motivé ; 
 - il est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors, d'une part, qu'elle n'a pas été informée de ses droits quant aux différents congés pouvant lui être attribués et, d'autre part, qu'il n'est pas justifié de la composition régulière du comité médical ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le préfet s'est cru à tort en situation de compétence liée par l'avis du comité médical ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le congé de longue durée lui a été accordé sans que ne soit pris en compte les risques de récidive de sa pathologie ; 
 - il est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 26 novembre 2010 ; 
 S'agissant de l'arrêté du 5 juillet 2019 : 
 - il n'est pas justifié de la compétence de l'auteur de l'acte ; 
 - il est insuffisamment motivé ; 
 - il est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'est pas justifié de la composition régulière du comité médical ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le préfet s'est cru à tort en situation de compétence liée d'une part par l'avis du comité médical et, d'autre part, par l'alinéa 4 de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 ; 
 - il est illégal à raison de l'illégalité des arrêtés des 26 novembre 2010 et du 29 avril 2011 ; 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 janvier 2020 et 25 mai 2022, le préfet de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 26 novembre 2010 et du 29 avril 2011 sont tardives ; 
 - les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; 
 - l'arrêté du 30 décembre 2009 portant délégation de pouvoir en matière de recrutement et de gestion des personnels administratifs du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Jégard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme Forbras-Cozic, secrétaire administrative affectée à la préfecture de Maine-et-Loire, a, par arrêté préfectoral du 26 novembre 2010, été placée en congé longue maladie pour la période du 4 mai 2010 au 3 février 2011. Puis, par arrêté du 29 avril 2011, le préfet de Maine-et-Loire a prolongé son congé de longue maladie pour la période du 4 février 2011 au 3 mai 2011, et l'a placée en congé de longue durée pour la période du 4 mai 2011 au 3 août 2011, congé prolongé jusqu'au 1er novembre 2011. Par la suite, elle a, à nouveau, été placée en congé de longue durée par arrêté du 5 juillet 2019, pour la période du 19 mars 2019 au 18 septembre 2019. Par un courrier du 8 août 2019, elle a formé un recours gracieux contre cette décision, sollicitant que le congé de longue durée soit requalifié en congé de longue maladie. Par décision du 28 août 2019, le préfet de Maine-et-Loire a rejeté son recours. Par sa requête, Mme C demande au tribunal d'annuler les arrêtés du 26 novembre, du 29 avril 2011, ainsi que l'arrêté du 5 juillet 2019 en tant qu'il l'a placée, pour la période du 19 mars 2019 au 18 septembre 2019, en congé de longue durée et non en congé de longue maladie. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. D'une part, aux termes de l'article R 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. " Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". 
 3. Il est constant que les arrêtés préfectoraux de 26 novembre 2010 et 29 avril 2011, portant mention des voies et délais de recours, ont été notifiés à Mme C, pour le premier par courrier du 26 novembre 2010 et, pour le second, au cours de l'année 2011 et qu'elle en a eu nécessairement connaissance à la date d'effet du congé de longue durée. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation de ces décisions, présentées par requête enregistrée le 9 octobre 2019, sont irrecevables comme tardives. En conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions de la requête tendant à l'annulation des arrêtés du 26 novembre 2010 et du 29 avril 2011. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 5 juillet 2019 : 
 4. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 
 5. Si la requérante invoque l'illégalité des arrêtés préfectoraux de 26 novembre 2010 et 29 avril 2011 à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 juillet 2019, le délai de recours contre ces arrêtés du 26 novembre 2010 et du 29 avril 2011 était expiré à la date d'introduction de la requête. En outre, les arrêtés préfectoraux de 26 novembre 2010 et 29 avril 2011 ne forment pas avec l'arrêté du 5 juillet 2019 une opération administrative comportant entre ces décisions un lien tel que les illégalités dont les arrêtés de 2010 et 2011 seraient entachées puissent, malgré le caractère définitif de ces décisions, être invoquées à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 juillet 2019. Dans ces conditions, Mme C n'est pas recevable à invoquer par voie d'exception l'illégalité des arrêtés des 26 novembre 2010 et 29 avril 2011 devenus définitifs, au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 juillet 2019.  
 6. En second lieu, aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 alors en vigueur : " Le fonctionnaire en activité a droit :  / () / 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et qu'elle présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. L'intéressé conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / Les dispositions du deuxième alinéa du 2° du présent article sont applicables au congé de longue maladie. / Le fonctionnaire qui a obtenu un congé de longue maladie ne peut bénéficier d'un autre congé de cette nature, s'il n'a pas auparavant repris l'exercice de ses fonctions pendant un an ; / 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / Sauf dans le cas où le fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue maladie à plein traitement, le congé de longue durée n'est attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie. Cette période est réputée être une période du congé de longue durée accordé pour la même affection. Tout congé attribué par la suite pour cette affection est un congé de longue durée. / Sur demande de l'intéressé, l'administration a la faculté, après avis du comité médical, de maintenir en congé de longue maladie le fonctionnaire qui peut prétendre à l'octroi d'un congé de longue durée () ". Aux termes de l'article 29 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : " Le fonctionnaire atteint de tuberculose, de maladie mentale, d'affection cancéreuse, de poliomyélite ou de déficit immunitaire grave et acquis, qui est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions et qui a épuisé, à quelque titre que ce soit, la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie est placé en congé de longue durée selon la procédure définie à l'article 35 ci-dessous. Il est immédiatement remplacé dans ses fonctions. ". L'article 30, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée, du même décret prévoit que : " Toutefois le fonctionnaire atteint d'une des cinq affections énumérées à l'article 29 ci-dessus, qui est dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions et qui a épuisé, à quelque titre que ce soit, la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie, peut demander à être placé ou maintenu en congé de longue maladie./ L'administration accorde à l'intéressé un congé de longue durée ou de longue maladie après avis du comité médical./ Si l'intéressé obtient le bénéfice du congé de longue maladie, il ne peut plus bénéficier d'un congé de longue durée au titre de l'affection pour laquelle il a obtenu ce congé, s'il n'a pas recouvré auparavant ses droits à congé de longue maladie à plein traitement. ". 
 7. Il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'un fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue durée qu'après avoir épuisé ses droits à congé de longue maladie rémunéré à plein traitement. La période de congé de longue maladie à plein traitement doit être décomptée, lorsque ce congé a été attribué au fonctionnaire au titre de l'affection ouvrant droit ensuite au congé de longue durée, comme une période de congé de longue durée. La circonstance que l'agent ait pu reprendre son activité à l'issue du congé de longue maladie qui a précédé le placement en congé de longue durée est sans influence sur le décompte de la dernière année de congé de longue maladie accordée à plein traitement comme congé de longue durée. D'autre part, si l'article 30 de l'arrêté du 14 mars 1986 précité ouvre à un agent atteint de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, qui remplit les conditions du congé de longue durée, la possibilité de demander à être maintenu en congé de longue maladie, cette possibilité s'exerce sous réserve de ne pouvoir ultérieurement revenir sur ce choix. 
 8. En l'espèce, il est constant que Mme C a été placée en congé de longue maladie à plein traitement du 4 mai 2010 au 3 mai 2011 en raison d'une dépression. Il ressort des pièces du dossier qu'un congé de longue durée portant sur la période du 4 mai au 1er novembre 2011 lui a été accordé pour la même affection, sans qu'elle ne demande alors à être maintenue en congé de longue maladie. Si, à l'issue de son congé de longue durée, Mme C a repris une activité professionnelle, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la période de congé maladie du 19 mars 2019 au 18 septembre 2019, dont il est constant qu'il a été accordé pour la même affection que celle ayant donné lieu au bénéfice du congé de longue durée du 4 mai 2010 au 3 mai 2011, devait être qualifiée, non comme un congé de longue maladie, mais comme congé de longue durée, en raison du choix alors opéré de bénéficier de ce type de congé. Ainsi, le préfet était dans l'obligation, sans avoir à porter une appréciation sur les faits, de qualifier cette période comme une période de congé de longue durée. Du fait de cette situation de compétence liée, les autres moyens soulevés par Mme C, tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, de l'irrégularité de la composition du comité médical et du défaut de motivation, qui ne remettent pas en cause l'existence de cette compétence liée, sont inopérants. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la requête de Mme C ne peut qu'être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au ministre de l'intérieur et des Outre-mer. 
 Copie en sera adressée au préfet de Maine-et-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 14 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Degommier, président, 
 Mme Frelaut, première conseillère, 
 Mme Martel, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 C. A 
 Le président, 
 S. DEGOMMIERLa greffière, 
 F. ARLAIS 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière