TA44 · 1ère Chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 septembre 2019 et le 10 avril 2020, M. C B, représenté par Me Vendé, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 4 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal partiel (PLUi) pour les communes de Cordemais, Le Temple de Bretagne et Saint-Etienne-de-Montluc, ou, à titre subsidiaire, en tant que ce plan classe la parcelle cadastrée section YE n°25 en secteur Ava ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Estuaire et Sillon une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;  
 - l'enquête publique s'est déroulée dans des conditions irrégulières ;  
 - l'avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé ; 
 - le PLUi est incompatible avec le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage ;  
 - les auteurs du PLUi ont méconnu leur compétence en ne définissant pas les règles minimales applicables à la zone Ava notamment pour assurer l'insertion des constructions, en méconnaissance de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ; 
 - la création, notamment pour des aires de sédentarisation des gens du voyage, de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du PLUi ;  
 - elle méconnaît l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme et est entachée d'une erreur d'appréciation ;  
 - le classement de la parcelle YE n°25 en zone Ava méconnaît l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; 
 - ce classement est entaché d'une erreur d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 janvier 2020, la communauté de communes Estuaire et Sillon, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Vendé, avocat de M. B, 
 - et les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la communauté de communes Estuaire et Sillon.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 13 octobre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Coeur d'Estuaire a prescrit la révision du plan local d'urbanisme intercommunal partiel (PLUi) pour les communes de Cordemais, Le Temple de Bretagne et Saint-Etienne-de-Montluc. Par une délibération du 8 novembre 2018, le conseil communautaire de la communauté de communes Esutaire et Sillon a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal partiel, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 18 mars 2019 au 19 avril 2019. Par une délibération du 4 juillet 2019, la communauté de communes a approuvé le PLUi, qui classe en secteur Ava correspondant à un secteur de taille et capacité d'accueil limitées (STECAL) pour une aire de sédentarisation des gens du voyage la parcelle cadastrée section YE n° 25 située à La Rigotais sur le territoire de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc. M. B, voisin immédiat de cette parcelle, demande au tribunal d'annuler cette délibération du 4 juillet 2019, ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant que le PLUi qu'elle approuve classe en zone Ava la parcelle cadastrée section YE n°25.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la régularité de la délibération du 4 juillet 2019 :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ".  
 3. La délibération attaquée fait état d'une convocation en date du 28 juin 2019 des conseillers communautaires à la séance du 4 juillet 2019, convocation qui a été produite en défense. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers communautaires auraient fait état, au cours de cette séance à laquelle ils étaient tous présents à l'exception d'un d'entre eux, ou à un autre moment, d'une absence de convocation ou de la tardiveté de celle-ci. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 5. Il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse a été jointe à la convocation des élus du 28 juin 2019. Cette note rappelle la procédure d'élaboration du PLUi et les partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durables, fait état des avis des personnes publiques associées et consultées, du déroulement et du bilan de l'enquête publique, en insistant sur les principaux points soulevés dans le rapport et les conclusions, ainsi que des principales modifications apportées au projet. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés de l'objet de la délibération attaquée avant la séance du conseil communautaire doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :  
 6. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / () ". Aux termes de l'article R. 123-19 de ce code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ". Si ces dispositions font obligation au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête d'examiner les observations recueillies au cours de l'enquête et à leur rapport de faire état des observations et propositions produites pendant la durée de cette dernière, en comportant une synthèse des observations du public et une analyse des propositions produites durant l'enquête, elles ne leur font en revanche obligation ni de répondre à ces observations ou propositions, ni d'émettre un avis sur lesdites observations ou propositions, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête ayant seulement l'obligation de faire part d'un avis sur le projet soumis à enquête. Elles ne font pas non plus obstacle à ce que le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, alors même qu'ils n'en ont pas l'obligation, fassent part de leur avis sur les avis exprimés par les observations du public présentées à l'occasion de l'enquête publique. 
 7. D'une part, les répétitions et l'absence de schémas dans le règlement ainsi que les difficultés de lecture des couleurs du plan de zonage et du plan de servitudes, mis à disposition du public, ne sont pas d'une ampleur telle que les administrés n'auraient pas été à même de présenter utilement leurs observations. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le commissaire-enquêteur n'est pas tenu répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique. Par conséquent, la motivation succincte des éléments de réponse à certaines observations du public n'est pas de nature à vicier la procédure d'enquête publique. Enfin, l'avis favorable du commissaire-enquêteur, dont les conclusions sont au demeurant distinctes du reste du rapport, qui se fonde sur le fait que le PLUi " diminue de façon très significative les surfaces urbanisables ", et n'autorise pas " le développement de l'urbanisation dans des secteurs identifiés comme humides ou inondables ", " avec le souci de concourir à la production d'un patrimoine urbain, intégré dans le tissu existant, équilibré et diversifié, destiné à répondre au développement démographique et économique " des trois communes en cause, est suffisamment motivé. De plus, la circonstance que le commissaire-enquêteur a rendu son rapport plus de trente jours à compter de la fin de l'enquête publique n'est pas de nature à vicier la régularité de cette enquête. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté. 
 En ce qui concerne la cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables : 
 8. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ".  
 9. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 10. En outre, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans ce projet, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif de ce projet ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLUi prévoit parmi les objectifs de l'axe tenant une offre d'habitat étoffée et diversifiée qui assure l'attractivité du territoire et la satisfaction des besoins des ménages, de poursuivre la réalisation de l'aire d'accueil des gens du voyage, à Saint-Etienne-de-Montluc, et " de permettre la sédentarisation des gens du voyage sur le pôle structurant ", " sans remettre en cause l'activité agricole ou la protection des milieux naturels ". Il ressort du rapport de présentation du PLUi que la volonté de permettre la sédentarisation des gens du voyage se traduit règlementairement par la création sur le territoire de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc de différents STECAL classés Ava et dédiés à cette sédentarisation, correspondant à des lieux d'implantations anciennes et irrégulières de plusieurs familles. Il ressort ainsi des documents du PLUi que " le pôle structurant " mentionné dans le PADD est l'ensemble du territoire de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc, parmi les trois qui sont concernées par le plan. Par suite, la création des différents STECAL dédiés à la sédentarisation des gens du voyage sur le territoire de cette commune n'est pas incohérente avec les autres documents du PLUi.  
 En ce qui concerne l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme :  
 12.  Aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ". 
 13. En premier lieu, le règlement du PLUi applicable au secteur Ava, correspondant aux aires de sédentarisation des gens du voyage, prévoit que l'emprise au sol doit être limitée à 70% de la superficie totale, que la hauteur des constructions ne doit pas dépasser quatre mètres, et que celles-ci doivent être implantées à au moins trois mètres de l'alignement des voies et emprises publiques, et soit en limite séparative soit en retrait avec une marge de recul de trois mètres. Le règlement applicable à ce secteur prévoit également des règles d'hygiène et de sécurité, notamment de raccordement aux réseaux, ainsi que des règles architecturales et un traitement environnemental et paysager des constructions. Ces règles permettent d'assurer l'insertion des constructions dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère agricole de la zone.  Par suite, le moyen tiré de ce que les auteurs du PLUi auraient méconnu l'étendue de leurs compétences, en méconnaissance de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, doit être écarté. 
 14. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont prévu la création de treize STECAL, d'une superficie totale d'environ trois ha, dont quatre à destination des gens du voyage pour une surface totale de 1,80 hectares, comprenant 0,60 hectares classés en zone Av tenant à la réalisation d'une aire d'accueil, et de 1,20 hectares classés en Ava correspondant à trois aires de sédentarisation, alors que la surface agricole totale classée en zone A est d'environ 4 000 ha. Compte tenu de la localisation de l'aire d'accueil classée en zone Av à proximité de la gare de Saint-Etienne-de-Montluc, et de celles des aires de sédentarisation qui s'inscrivent dans un vaste espace caractérisé par un habitat de hameaux diffus, dont la vocation agricole n'est pas affectée, la création de ces secteurs, d'une superficie très restreinte, conserve un caractère exceptionnel au sens des dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, dont le requérant n'est par suite pas fondé à se prévaloir de la méconnaissance. 
 15. En troisième lieu, la parcelle cadastrée section YE n°25, d'une superficie de 1 000 m2, partiellement artificialisée, située à l'angle de deux voies au sud et à l'est et contigüe d'un boisement à l'ouest, à proximité d'habitations existantes, est facilement raccordable aux réseaux. En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, les auteurs du PLUi n'étaient pas tenus par les réserves émises par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers à son avis favorable, qui avait recommandé d'exclure du secteur Ava les parties boisées de cette parcelle notamment au nord. De plus, son classement en zone Ava ne porte par lui-même et à lui seul atteinte ni aux haies et arbres qui y sont plantés, ni à l'espace boisé contigu à l'Ouest, qui n'est pas classé, et alors même que le règlement applicable à la zone Ava prévoit que " les plantations existantes doivent être maintenues ou remplacées par des plantations équivalentes ". S'il ressort des pièces du dossier que les haies au nord-ouest et au sud-est de la parcelle ont été coupées sans contrepartie, de tels travaux ne procèdent pas du classement de la parcelle en zone Ava. Dans ces conditions, compte tenu de la configuration des lieux, et de la capacité de construction autorisée limitée et encadrée par le règlement du PLUi, le classement de la parcelle en cause en secteur Ava n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne le schéma départemental d'accueil des gens du voyage :  
 16. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / () / 4° les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation ". 
 17. La circonstance que les objectifs et principes des programmes locaux de l'habitat tiennent compte en application de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, du schéma départemental d'accueil des gens du voyage ne suffit pas à créer un rapport de compatibilité entre le PLUi et ce schéma. Le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUi avec le schéma départemental d'accueil des gens du voyage ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Estuaire et Sillon, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté de communes présente également à ce titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes Estuaire et Sillon présentées au titre de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Délibéré après l'audience du 3 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 S. DLe président, 
 A. A DE BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°1910307