TA30 · 1ère Chambre — 23 août 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 7 août 2019, des mémoires complémentaires enregistrés le 7 août 2019, le 23 novembre 2021, le 14 mars 2022, le 26 avril 2022 et le 5 septembre 2022, après clôture de l'instruction, et un mémoire récapitulatif produit à la demande du tribunal le 14 octobre 2022, en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la société Foncière de France, représentée par Me Audouin, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté n° 30-2019-717-076 du 17 juillet 2019 par lequel le préfet du Gard a prescrit à son encontre une astreinte journalière de 1500 euros, à défaut de réduire le montant de l'astreinte ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
   - l'arrêté est entaché d'inexactitude matérielle des faits dès lors que les demandes formulées à l'article 1.2 de l'arrêté du 4 décembre 2018 ont été entièrement exécutées puisque les études complémentaires réalisées les 29 mai et 5 août 2019 répondent intégralement à la demande du préfet qui ne démontre aucunement son insuffisance ; 
   - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'hypothèse d'effacement des digues est contredite par le dossier d'autorisation qui démontre la résistance de l'ouvrage de protection situé au droit de la zone commerciale Porte Sud ; 
   - Il est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article L. 171-8 du code de l'environnement dès lors que le préfet en a fait usage au motif de protéger les biens et la vie des futurs usagers de la zone, motif qui relève de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et dès lors qu'elle avait produit l'étude demandée ; 
   - Il est entaché d'un défaut de base légale dès lors qu'il a été produit au préfet un porter à connaissance et une note hydraulique ; 
   - il est insuffisamment motivé quant au montant de l'astreinte journalière ; 
   - l'astreinte est disproportionnée au regard des éléments qu'elle a produits ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir. 
    
 Par des mémoires en défense enregistrés le 22 octobre 2021, le 24 février 2022, le 28 mars 2022, le 12 mai 2022, le 26 juillet 2022, et un mémoire récapitulatif produit à la demande du tribunal le 14 octobre 2022, en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, la préfète du Gard conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la société Foncière de France ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Antolini, 
 - les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Audouin, représentant la société Foncière de France, et celles de Mme A et M. B, représentant la préfète du Gard. 
 Une note en délibéré présentée pour la société Foncière de France a été enregistrée le 7 juillet 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Foncière de France a développé un projet de centre commercial dénommé " Porte Sud " sur le territoire des communes d'Alès et de Saint-Hilaire-de-Brethmas, pour lequel elle a obtenu permis de construire délivré le 13 mars 2014, un permis d'aménager le 28 mars 2018, une déclaration au titre de la loi sur l'eau le 20 août 2007 et une autorisation d'exploitation commerciale le 24 juillet 2007. Il résulte de l'instruction que ces autorisations ont été obtenues avant l'entrée en vigueur du PPRi modifié dans le périmètre duquel s'inscrit le projet en litige, dont la légalité a été confirmée par arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon le 6 juin 2017. Il résulte également de l'instruction que si les travaux, débutés en 2017, sont désormais achevés, le préfet du Gard a demandé, le 4 décembre 2018, de produire une nouvelle modélisation hydraulique intégrant les données nouvelles figurant au dernier PPRi. Par arrêté modificatif en date du 29 avril 2019, le préfet a mis en demeure la même société de respecter seulement les prescriptions spécifiques de l'article 1.2 de l'arrêté préfectoral du 4 décembre 2018. Par trois décisions du 17 juillet 2019, le préfet du Gard a procédé à la suspension temporaire des travaux en cours sur le site de centre commercial " Porte Sud ", a prononcé à son encontre une astreinte d'un montant de 1 500 euros par jour de retard et lui a infligé une amende administrative d'un montant de 15 000 euros pour non-respect de la mise en demeure du 29 avril 2019. La société Foncière de France demande l'annulation de ce dernier arrêté. 
 2. Il résulte des dispositions de l'article L. 171-11 du code de l'environnement que les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 de ce code, au titre des contrôles administratifs et mesures de police administrative en matière environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient au juge de ce contentieux de pleine juridiction de se prononcer sur l'étendue des obligations mises à la charge des exploitants par l'autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue.  
 Sur la légalité de l'astreinte journalière de 1500 euros : 
 3. L'arrêté en litige vise les mises en demeure des 4 décembre 2018 et 29 avril 2019 qui la fondent et l'article L. 171-8 du code de l'environnement dont le préfet a fait application. Cet arrêté mentionne les motifs de faits pour lesquels le préfet a estimé que sa mise en demeure n'avait pas été exécutée. Il est ainsi suffisamment motivé. Contrairement à ce qui est soutenu, la seule circonstance que le préfet n'a pas spécifiquement justifié la quotité de l'astreinte n'est pas de nature à révéler une insuffisance de motivation. 
 4. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. II. Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : () 4° Ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 € et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure. Les dispositions des deuxième et troisième alinéas du 1° s'appliquent à l'astreinte ".  
 5. La circonstance que le titulaire d'une autorisation environnementale se soit déchargé sur un tiers de la responsabilité effective de l'exploitation aux termes d'un contrat, dont les stipulations de droit privé ne sont pas opposables à l'administration en l'absence de transfert d'autorisation, est sans incidence sur la qualité conférée à ce titulaire de " personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire " au sens de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. La société Foncière de France ne peut dès lors utilement se prévaloir de la convention l'unissant avec l'EURL les magnolias qui confie à cette dernière la réalisation et la gestion du centre commercial jusqu'en 2049, pour soutenir que le préfet du Gard a commis une erreur de droit en lui infligeant une amende alors qu'elle n'est pas l'exploitant du centre commercial. Il ne ressort par ailleurs d'aucun des termes de l'arrêté en litige que le préfet aurait entendu faire application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Enfin, la seule circonstance que la société requérante se soit exécutée en produisant une étude qui a été ultérieurement complétée demeure sans incidence dès lors qu'il appartient dans tous les cas à l'autorité préfectorale d'apprécier la pertinence de l'étude produite en vérifiant, notamment, si elle répond à la demande de l'autorité environnementale. La seule circonstance que le juge des référés ait reconnu le caractère complet d'une telle étude n'est pas de nature à démontrer sa suffisance, eu égard à la portée provisoire d'une telle ordonnance. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit dès lors être écarté dans toutes ses branches. 
 6. L'arrêté en litige a été édicté au motif que la note hydraulique produite par la société requérante à la demande du préfet ne prenait pas en compte les nouvelles hypothèses du PPRI rendu opposable à la suite de l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon, notamment quant à l'impact qu'aurait sur le secteur d'assiette du centre commercial une détérioration des digues, la non prise en compte des apports latéraux du réseau d'évacuation des eaux pluviales en provenant du secteur de la pierre plantée ainsi que l'incidence des hauteurs d'eau sur les exutoires d'eaux pluviales du projet et de la pierre planté dans l'appréciation de l'inondabilité du site et en raison des divergences entre les côtes altimétriques du dossier de permis de construire et du PPRI. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la seule circonstance que les digues sont actuellement en parfait état ne dispense pas l'autorité environnementale de s'assurer des conséquences que pourrait avoir un effacement partiel ou complet des digues, quelle que soit la cause de cet effacement qui ne se résume pas à la seule question de son entretien ou de son parfait fonctionnement à un instant donné. 
 7. Il résulte de l'instruction qu'en exécution de la demande du préfet du Gard, la société Foncière de France a produit une étude hydraulique complémentaire réalisée par la société Hydropraxis le 29 mai 2019, ultérieurement complétée le 5 août suivant. Cette note hydraulique complétée mentionne clairement, d'une part, qu'elle porte désormais sur les côtes actuelles du terrain naturel et qu'elle a été établie sur la base des nouvelles hypothèses du PPRI, à savoir les pluies de référence de 2002 et l'effacement des digues. Elle précise, d'autre part, qu'elle prend en compte les arrivées du réseau pluvial de la pierre plantée et du Gardonnet. Cependant, ces études insistent sur la méthodologie de la modélisation sans qu'aucune des côtes reprises du PPRI dans le secteur d'assiette du projet ne soit mentionnée, ce qui permet de conclure à des hauteurs d'eau insignifiantes en cas d'effacement de digues alors que la méthodologie utilisée pour prendre en compte cet effacement n'est pas même précisée, notamment en cas d'effacement partiel. De la même manière, ces études essentiellement déclaratives ne permettent pas davantage d'apprécier l'impact qu'aurait en définitive la prise en compte des hauteurs d'eau du PPRI au niveau des exutoires des réseaux d'eaux pluviales. Dans ces conditions, la société Foncière de France n'est pas fondée à soutenir que le préfet a entaché sa décision d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation en retenant que l'étude hydraulique qu'elle avait produite était insuffisante et que cette insuffisance justifiait le prononcé d'une astreinte. Elle n'est, pour les mêmes motifs, pas davantage fondée à soutenir que cette décision serait entachée d'un défaut de base légale en se prévalant de l'ordonnance du 13 août 2019 par laquelle le juge des référés a estimé que l'arrêté du 4 décembre 2018 avait été exécuté. 
 8. En se bornant à soutenir que les services de l'Etat avaient une parfaite connaissance de l'absence de risque réel d'inondation dans le secteur d'assiette du projet de centre commercial, que la méthodologie préconisée par ces services n'y était pas applicable et que les services de l'Etat ont toujours manifesté leur hostilité au projet de centre commercial, la société Foncière de France n'établit pas que l'arrêté qu'elle conteste, édicté pour un motif de sécurité publique et sur le fondement de l'arrêté du 4 décembre 2018, devenu définitif, dont la légalité a été reconnue par jugement du 21 décembre 2021, serait entaché de détournement de pouvoir. 
 Sur le montant de l'astreinte journalière : 
 9. Eu égard à l'imprécision des prescriptions de l'arrêté du 4 décembre 2018 et de la mise en demeure du 29 avril 2019 qui se bornent à mentionner l'hypothèse d'un effacement de digues et compte tenu de l'étude hydraulique produite par la société Foncière de France qui même si elle avait un caractère déclaratif et était incomplète, révélait la volonté de cette société de se conformer aux prescriptions du préfet, l'astreinte prononcée de 1500 euros, maximum légal, apparaît en l'espèce disproportionnée. Il y a lieu en conséquence de la réduire à un montant de 100 euros par jour. 
 10. Il résulte de ce qui précède que la société Foncière de France est seulement fondée à demander la réduction de l'astreinte à un montant de 100 euros journalier. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat la somme que demande la société Foncière de France au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du préfet du Gard du 17 juillet 2019 est annulé en tant que l'astreinte qu'il fixe excède la somme de 100 euros par jour. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de société Foncière de France est rejeté.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Foncière de France et au préfet du Gard.  
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Antolini, président, 
 M. Lagarde, Premier conseiller, 
 Mme Lahmar, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 août 2023. 
 Le président, 
 J. ANTOLINI 
 Le conseiller le plus ancien,  
 F. LAGARDE 
 La greffière, 
 A. OLSZEWSKI 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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