CAA75 · 3ème chambre — 18 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. B... C... et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision du 17 mars 2021 par laquelle la maire de Paris a exercé son droit de préemption sur les lots nos 13 et 15 ainsi que sur les 1 108/10 000 des parties communes d’un immeuble situé au  
24, rue La Bruyère et au 36, rue de la Rochefoucauld, dans le 9ème arrondissement de Paris. 
 
Par un jugement n° 2109104 du 14 avril 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. 
 
Par un arrêt n° 23PA02288 du 4 avril 2024, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par M. B... C... et M. A... C... contre ce jugement.  
 
 
Par une décision n° 494816 du 25 février 2025, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé l’arrêt et renvoyé l’affaire à la Cour, où elle a été enregistrée sous le numéro 25PA01019.  
 
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 mai 2023, 24 juillet 2023, 21 septembre 2023 et 9 avril 2025, les consorts C..., représentés par Me Bigas, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures :  
 
1°) d’annuler le jugement n° 2109104 du 14 avril 2023 du tribunal administratif de Paris ; 
 
2°) d’annuler la décision du 17 mars 2021 ; 
 
3°) d’enjoindre à la Ville de Paris de leur proposer d’acquérir les biens en cause, en application des dispositions de l’article L. 213-1-1 du code de l’urbanisme, au prix auquel elle les a acquis, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ; 
 
4°) de mettre à la charge de la Ville de Paris le versement d’une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
- le jugement n’est pas suffisamment motivé en ce qu’il n’a pas répondu aux moyens tirés  
de : 
. ce que le signataire de l’acte était incompétent dès lors que la Ville de Paris ne pouvait faire usage de son droit de préemption simple, le tribunal ayant écarté ce moyen comme inopérant, en se fondant sur l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme ; 
. ce que le droit de préemption ne pouvait être exercé dès lors qu’il porte sur des lots à usage commercial situés dans une zone de droit de préemption simple ; 
. l’absence d’opération ou d’aménagement au sens de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; 
. la contradiction dans les motifs de la décision qui mentionnent la nécessité de développer les logements sociaux et opère une préemption de locaux commerciaux ; 
- les premiers juges ne pouvaient écarter comme inopérant, en se fondant sur l’article  
L. 211-4 du code de l’urbanisme, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte, alors que cet article s’appliquait en l’espèce dès lors qu’il n’y a aucune différence entre un local professionnel et un local commercial, que l’aliénation concerne deux lots comprenant chacun un local à usage professionnel, et que l’immeuble est en copropriété, peu important l’ancienneté de cette dernière ; 
- l’avis du service des domaines ne comporte aucune justification ; 
- la réalité de l’opération n’est pas établie ;  
- la décision n’est pas suffisamment motivée ; 
- l’intérêt général de l’opération n’est pas établi ; 
- l’opération ne constitue pas une action ou une opération au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; 
- la décision comporte des motifs contradictoires avec son dispositif, en ce qu’elle mentionne la nécessité de développer les logements sociaux tout en préemptant des locaux commerciaux ; 
- l’opération, en créant une copropriété de l’immeuble avec la Ville de Paris, va rendre plus difficile la prise de décisions et conduire à des blocages ; 
- le caractère remarquable de la façade de l’immeuble est manifestement incompatible avec la transformation du rez-de-chaussée en logement d’habitation, ce qui supposerait une autorisation de travaux qui ne sera jamais donnée en toute hypothèse. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 août 2023 et le 21 août 2025, la Ville de Paris, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de  
MM. C... le versement d’une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
 
Par une ordonnance du 28 août 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 15 septembre 2025. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
- le rapport de M. Delage, 
- les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique, 
- les observations de Me Bigas, représentant MM. C..., 
- et les observations de Me Gorse, représentant la Ville de Paris. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La maire de Paris a exercé, par deux décisions distinctes du 17 mars 2021, le droit de préemption en vue de l’acquisition, d’une part, des lots à usage d’habitation nos 2, 5, 17, 20 et 33 ainsi que des 1 463/10 000 des parties communes et, d’autre part, des lots à usage commercial nos 13 et 15 ainsi que les 1 108/10 000 des parties communes d’un immeuble situé au 24, rue La Bruyère et au 36, rue de la Rochefoucauld, dans le 9ème arrondissement de Paris, dont les consorts C... sont propriétaires. Les consorts C... ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision du 17 mars 2021 par laquelle la maire de Paris a préempté les lots à usage commercial nos 13 et 15 ainsi que les 1 108/10 000 des parties communes de cet immeuble. Par un jugement du 14 avril 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cette décision du 17 mars 2021. Par un arrêt du 4 avril 2024, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté leur appel. Par une décision du 25 février 2025, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la Cour.  
 
 
Sur la légalité de la décision du 17 mars 2021 de la maire de Paris : 
 
2. Aux termes des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (…) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ».  
 
3. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 
4. D’une part, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée, qui vise les dispositions des articles L. 210-1, L. 210-2, L. 211-1, LR. 211-1 du code de l’urbanisme, indique qu’elle est prise sur le fondement de la délibération du Conseil de Paris 2011 DLH 89 des 28 et 29 mars 2011 adoptant le programme local de l’habitat entre 2011 et 2016, tel qu’arrêté par délibération des 15 et  
16 novembre 2010 et modifié par délibération 2015 DLH 19 des 9 et 10 février 2015, ainsi que le cadre des actions mises en œuvre par la ville pour mener à bien ce programme, et précise que l’exercice du droit de préemption sur les lots nos 13 et 15 de l’immeuble situé au 24, rue La Bruyère et au 36, rue de la Rochefoucauld est justifié par l’objectif de « se rapprocher du seuil de 25% fixé par l’article L. 302-5 du code de la construction et l’habitation » dans « le 9ème arrondissement, caractérisé par un taux de logements sociaux de 7,00% au 1er janvier 2019 ». Enfin, le programme local de l’habitat (PLH) prévoit pour le 9ème arrondissement, dans lequel se trouvent les lots préemptés, « l’usage du droit de préemption urbain (…) [pour] l’acquisition (…) d’immeubles à usage d’habitation ou à usage mixte d’activité – habitation, (…) ainsi que d’immeubles à usage d’activités, (…) pour des opérations de transformation en logement social par changement de destination ». Il s’ensuit que la décision attaquée, qui fait apparaître la nature du projet d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, est suffisamment motivée.  
 
5. D’autre part, il est constant que les lots nos 13 et 15 en litige font l’objet de baux commerciaux signés puis renouvelés les 1er janvier 2007 et 29 mai 2018. La Ville de Paris fait valoir que la décision attaquée s’inscrit dans le cadre d’un projet global d’aménagement visant à mener à bien le programme local de l’habitat (PLH) par l’acquisition de sept lots de copropriété, dont trois lots à usage d’habitation. Toutefois, d’une part, la décision contestée ne porte que sur deux locaux commerciaux, alors même qu’elle mentionne la réalisation d’un « programme de trois logements locatifs sociaux et deux locaux commerciaux ». D’autre part, s’il ressort de l’étude de faisabilité que les lots litigieux ne nécessitent pas de travaux et que la visite a permis l’accès à l’ensemble des parties communes de l’immeubles, ainsi qu’à plusieurs logements, il ne ressort pas de cette même étude ni d’aucune autre pièce du dossier que les lots nos 13 et 15 en litige aient été visités préalablement à la décision de préemption attaquée, ni qu’à la date de la décision attaquée la maire de Paris ait eu l’intention de les transformer par changement de destination en lots à usage d’habitation. Dans ces conditions, la maire de Paris ne justifie pas de la réalité d’un projet d’action ou d’aménagement répondant dans l’intérêt général aux objets définis à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.  
 
6. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder cette annulation. 
 
7. Il résulte de ce qui précède que les consorts C... sont fondés à soutenir que, c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur requête. Ils sont par suite fondés à demander l’annulation de ce jugement, sans qu’il besoin de statuer sur sa régularité, et de la décision du 17 mars 2021 par laquelle la maire de Paris a exercé son droit de préemption sur les lots nos 13 et 15 de l’immeuble situé au 24, rue La Bruyère et au 36, rue de la Rochefoucauld (9ème arrondissement).  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
8. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / (…) ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 213‑11-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L. 213-4. / A défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2 ». 
 
9. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou par l’acquéreur évincé, et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, d’une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. À ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l’intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s’il ne l’a pas entretemps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé d’acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 
10. La Ville de Paris n’invoque aucun obstacle au rétablissement de la situation initiale et il ne résulte pas de l’instruction que le rétablissement de la situation initiale, par la rétrocession des lots à leur ancien propriétaire, porterait une atteinte excessive à l’intérêt général. Dans ces conditions, l’annulation de la décision de préemption implique nécessairement, en application de l’article  
L. 911-1 du code de justice administrative, que la Ville de Paris prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, propose dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, à l’ancien propriétaire d’acquérir le bien à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée. 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance : 
 
11. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».  
 
12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts C..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la Ville de Paris demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Ville de Paris la somme de 2 000 euros à verser à MM. B... C... et A... C... au titre des mêmes dispositions.  
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : Le jugement n° 2109104 du 14 avril 2023 du tribunal administratif de Paris et la décision du 17 mars 2021 par laquelle la maire de Paris a exercé son droit de préemption sur les lots nos 13 et 15 de l’immeuble situé au 24, rue La Bruyère – 36, rue de la Rochefoucauld (9ème arrondissement) sont annulés.  
 
Article 2 : Il est enjoint à la Ville de Paris de prendre toute mesure destinée à mettre fin aux effets de la décision de préemption annulée et, en particulier, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, de proposer aux anciens propriétaires, MM. B... C... et A... C..., d’acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 
Article 3 : La Ville de Paris versera à M. B... C... et M. A... C... une somme de  
2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et M. A... C... et à la maire de Paris.  
 
 
Délibéré après l’audience du 26 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- M. Delage, président de chambre, 
- Mme Palis De Koninck, première conseillère, 
- M. Pény, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2026. 
 
 
Le président-rapporteur, 
Ph. DELAGE  
L’assesseure la plus ancienne, 
M. D... 
 
Le greffier,  
E. MOULIN 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.