CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 2 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société du Seignanx a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 18 janvier 2022 par lequel le maire d’Ondres a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif au permis de construire qui lui a été délivré le 26 février 2015 en vue de la construction d’un pôle commercial et de loisirs. 
 
Par un jugement n° 2200501 du 31 décembre 2024, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 18 janvier 2022 et enjoint au maire de la commune d’Ondres de réexaminer la demande de permis de construire modificatif de la société du Seignanx. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 février 2025 et 3 février 2026, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune d’Ondres, représentée par Me Dunyach, demande à la cour :  
 
1°) d’annuler le jugement du 31 décembre 2024 du tribunal administratif de Pau ; 
 
2°) de rejeter la demande de la société du Seignanx ; 
 
3°) de mettre à la charge de la société du Seignanx la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’il ne comporte pas les signatures requises par les dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
- le permis de construire initial délivré le 26 février 2015 et le permis de construire modificatif délivré le 24 juin 2019 étaient périmés à la date de l’arrêté de refus de permis du 18 janvier 2022 ; le législateur a fixé un délai de validité des autorisations d’urbanisme qu’un pétitionnaire ne peut contourner par son inertie et manque de diligence pendant plusieurs années ; seul le commencement de travaux significatifs de fouilles archéologiques dans le délai de validité du permis de construire prévu à l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme peut permettre d’interrompre le délai de validité d’un permis de construire en application de l’article R. 424-20 du code de l’urbanisme ; aucune fouille n’a été réalisée par la société du Seignanx en application des arrêtés préfectoraux de prescription des fouilles archéologiques du 28 mai 2013 et du 21 mars 2014, entre le 26 février 2015 et le 13 février 2020  sans aucune raison objective ; l’article L. 523-9 du code du patrimoine prévoit un délai de 6 mois suivant la délivrance de l’autorisation de fouille pour engager les travaux et de 12 mois pour les achever ; les fouilles ont été interrompues entre mai 2020 et avril 2022 ; la société pétitionnaire a toutefois été diligente pour proroger le permis de construire initial délivré le 26 février 2015 ; faute d’avoir accompli les diligences nécessaires permettant un démarrage effectif et significatif des fouilles dans le délai de validité du permis de construire, le permis initial et le permis modificatif sont devenus caducs ; 
- une substitution de motifs de refus peut être opérée ;  
- au regard des modifications substantielles envisagées au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce, la société pétitionnaire devait déposer une nouvelle demande de permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale auprès de la commission départementale d’aménagement commercial, sur le fondement de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme et de l’article L. 752-15 du code du commerce ; la demande aurait également dû être accompagnée par les éléments mentionnés à l’article R. 752-6 du code de commerce ; 
- le projet sollicité est incompatible avec le DOO du schéma de cohérence territoriale en vigueur ; le projet ne permet notamment pas de s’assurer qu’il accueillera prioritairement des enseignes non présentes sur le territoire comme l’a relevé le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale Pays basque et Seignanx dans son avis du 16 décembre 2021 ; 
- les autres moyens de première instance n’étaient pas fondés. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2025, la société du Seignanx, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Ondres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que :  
- le jugement est régulier ; 
- les fouilles archéologiques préventives étant toujours en cours à la date de l’arrêté du 18 janvier 2022, le délai de péremption du permis de construire prévu par l’article R. 424-20 du code de l’urbanisme n’avait pas commencé à courir ; 
- la commune d’Ondres ne peut utilement se prévaloir de l’absence d’avis de la commission départementale d’aménagement commercial dès lors que l’assujettissement d’un projet à une autorisation commerciale relève de la compétence de l’État ; la commune ne peut se prévaloir de l’incomplétude du dossier de demande de permis par le biais d’une demande de substitution de motifs dès lors que c’est de nature à la priver d’une garantie procédurale ; en tout état de cause, les modifications apportées par le projet de permis de construire modificatif ne sont pas substantielles ; 
- la commune ne démontre pas que le projet serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale ; le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale Pays basque et Seignanx n’avait pas à être consulté. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code du patrimoine ; 
- le code de commerce ; 
- le code de justice administrative ; 
- le décret n° 2014-1661 du 29 décembre 2014 prolongeant le délai de validité des permis de construire, des permis d’aménager, des permis de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable ; 
- le décret n° 2016-6 du 5 janvier 2016 relatif à la durée de validité des autorisations d’urbanisme et portant diverses dispositions relatives à l’application du droit des sols et à la fiscalité associée. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Bureau,  
- les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public, 
- les observations de Me Abadie de Maupeou, représentant la commune d’Ondres, et celles de Me Cornille, représentant la société du Seignanx. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société du Seignanx a déposé, le 13 novembre 2013, une demande de permis de construire en vue de la construction d’un pôle commercial et de loisirs d’une surface de plancher de 91 632 m2 sur le territoire de la commune d’Ondres. Par un arrêté du 26 février 2015, le maire d’Ondres a délivré le permis sollicité. Après deux autorisations de prorogation du permis de construire en date des 9 octobre 2017 et 21 septembre 2018, la société du Seignanx a déposé, le 25 mars 2019, une demande de permis de construire modificatif portant sur la modification du parc de stationnement avec une réduction du nombre de places, l’abaissement du niveau général du projet et la réduction de la surface de plancher, ramenée à 72 444 m2. Par un arrêté en date du 26 juin 2019, le maire d’Ondres a délivré le permis modificatif sollicité. La société du Seignanx a déposé, le 21 octobre 2021, une nouvelle demande de permis de construire modificatif portant sur la modification du positionnement d’une partie des boutiques, leur surface, le nombre de places de stationnement, la profondeur de la grande surface alimentaire, et pour aménager un accès vers les niveaux inférieurs et supérieurs. Par un arrêté du 18 janvier 2022, le maire d’Ondres a refusé de délivrer ce permis modificatif compte tenu de la péremption du permis de construire initial du 26 février 2015 et du permis de construire modificatif du 24 juin 2019. La commune d’Ondres relève appel du jugement du 31 décembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Pau a, à la demande de la société du Seignanx, annulé cet arrêté de refus du 18 janvier 2022. 
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué : 
 
Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué comporte les signatures prévues à l’article R. 741-7 du code de justice administrative. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce jugement serait irrégulier faute de comporter ces signatures doit être écarté. 
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
En ce qui concerne le moyen retenu par le tribunal : 
 
D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délivrance du permis de construire du 26 février 2015 : « Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. ». L’article 1er du décret n° 2014-1661 du 29 décembre 2014 a, pour les autorisations intervenues au plus tard le 31 décembre 2015, porté à trois ans, à titre transitoire, le délai mentionné au premier alinéa de l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme. Le délai de validité des autorisations d’urbanisme a ensuite été porté à trois ans, par l’article 3 du décret n° 2016-6 du 5 janvier 2016, lequel a modifié l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme. Aux termes de l’article R. 424-21 du code de l’urbanisme en vigueur à la date des deux demandes de prorogation accordées : « Le permis de construire (…) peut être prorogé deux fois pour une durée d'un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n'ont pas évolué de façon défavorable à son égard. (…) ». Aux termes de l’article R. 424-20 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable : « Lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou à une procédure prévue par une autre législation, le délai de deux ans mentionné à l'article R. 424-17 court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer en application de cette législation si cette date est postérieure à la notification visée à l'article R. 424-10 ou à la date à laquelle la décision tacite est intervenue. ». Aux termes de l’article L. 425-11 du même code, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 : « Lorsque la réalisation d’opérations d’archéologie préventive a été prescrite, les travaux ne peuvent être entrepris avant l’achèvement de ces opérations ». Aux termes de l’article R. 425-31 du même code : « Dans le cas où le préfet de région a imposé des prescriptions, les travaux de construction ou d’aménagement ne peuvent pas être entrepris avant l’exécution de ces prescriptions ».  
 
 
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, s’agissant de travaux devant être précédés de la réalisation préalable d'opérations d'archéologie préventive, le délai de péremption du permis de construire prévu par l’article R. 424-20 du code de l’urbanisme court à compter de la date d’achèvement de ces opérations. 
 
 
D’autre part, aux termes l’article L. 523-9 du code du patrimoine, alors applicable : « Le contrat passé entre la personne projetant d'exécuter les travaux et la personne chargée de la réalisation des fouilles fixe, notamment, le prix et les délais de réalisation de ces fouilles ainsi que les indemnités dues en cas de dépassement de ces délais. / L'État autorise les fouilles après avoir contrôlé la conformité du contrat mentionné au premier alinéa avec les prescriptions de fouilles édictées en application de l'article L. 522-2. / L'opérateur exécute les fouilles conformément aux décisions prises et aux prescriptions imposées par l'État et sous la surveillance de ses représentants, en application des dispositions du présent livre. / Lorsque, du fait de l'opérateur et sous réserve des dispositions prévues par le contrat mentionné au premier alinéa, les travaux nécessaires aux opérations archéologiques ne sont pas engagés dans un délai de six mois suivant la délivrance de l'autorisation mentionnée au deuxième alinéa, l'État en prononce le retrait. (…) ». Aux termes de l’article R. 523-14 de ce code : « Si le préfet de région a fait connaître, en application de l'article R. 523-12, la nécessité d'une opération archéologique, l'aménageur peut le saisir d'une demande anticipée de prescription. Le préfet de région prescrit alors, dans les conditions prévues par le présent chapitre, la réalisation d'un diagnostic archéologique et, si des éléments du patrimoine archéologique présents sur le site sont déjà connus, prend les autres mesures prévues à l'article R. 523-15. (…) ». Aux termes de l’article R. 523-15 du même code : « Les prescriptions archéologiques peuvent comporter : 1° La réalisation d’un diagnostic qui vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport ; 2° La réalisation d’une fouille qui vise, par des études, des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques présentes sur le site, à en faire l’analyse, à en assurer la compréhension et à présenter l’ensemble des résultats dans un rapport final ; 3° Le cas échéant, l'indication de la modification de la consistance du projet permettant d'éviter en tout ou partie la réalisation des fouilles ; ces modifications peuvent porter sur la nature des fondations, les modes de construction ou de démolition, le changement d'assiette ou tout autre aménagement technique permettant de réduire l'effet du projet sur les vestiges. (…) ». Aux termes de l’article R. 523-39 du même code, dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 11 mai 2017 : « Lorsque le préfet de région prescrit, dans les conditions prévues par l'article R. 523-19, la réalisation d'une fouille, il assortit son arrêté de prescription d'un cahier des charges scientifique qui : 1° Définit les objectifs, les données scientifiques ainsi que les principes méthodologiques et techniques de l'intervention et des études à réaliser ; 2° Précise les qualifications du responsable scientifique de l'opération et, le cas échéant, celles des spécialistes nécessaires à l'équipe d'intervention ; 3° Définit la nature prévisible des travaux nécessités par l'opération archéologique. Le cahier des charges scientifique en indique, le cas échéant, la durée minimale et fournit une composition indicative de l'équipe ; 4° Détermine les mesures à prendre pour la conservation préventive des vestiges mis au jour ; 5° Fixe le délai limite pour la remise du rapport final. ». Aux termes de l’article R. 523-41 de ce code : « Les opérations de fouilles archéologiques prescrites par le préfet de région ou, pour les opérations sous-marines, par le ministre chargé de la culture, sont réalisées sous la maîtrise d'ouvrage de l'aménageur. ». Aux termes de l’article R. 523-46 de ce code, dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 11 mai 2017 : « Le préfet de région dispose d'un délai de deux mois à compter de la réception du dossier transmis pour délivrer l'autorisation de fouilles ou la refuser en cas de non-conformité du projet soumis au cahier des charges scientifique. L'absence de décision notifiée dans le délai précité vaut refus de l'autorisation. / En cas de refus, le préfet peut proposer à l'aménageur de lui présenter un projet amendé dans un délai et selon des modifications qu'il lui indique. Le préfet dispose alors d'un délai de quinze jours à compter de la nouvelle présentation du projet pour notifier sa décision. A défaut, la demande d'autorisation est réputée rejetée. / L'arrêté d'autorisation comporte le nom du responsable scientifique des fouilles, désigné par le préfet de région, sur proposition de l'opérateur. ». 
 
 
Il ressort des pièces du dossier que la société du Seignanx a demandé, le 7 décembre 2011, la réalisation anticipée d’un diagnostic d’archéologie préventive sur le terrain d’assiette du projet. Par un arrêté du 29 décembre 2011, modifié par un arrêté du 2 juillet 2012, le préfet de la région Aquitaine a prescrit un diagnostic confié à l’institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Ala suite de la remise du rapport de l’INRAP le 15 avril 2013 mettant en « évidence (…) un ensemble de structures (…) datant de la Protohistoire, de l’Antiquité (Haut-Empire) et du Moyen-Age », le préfet de la région Aquitaine a prescrit, par un arrêté du 28 mai 2013, une fouille d’archéologie préventive en fixant la remise du rapport final dans « un délai de 18 mois après l’achèvement de la phase terrain ». Parallèlement, la société du Seignanx a été bénéficiaire, le 19 novembre 2012, d’un premier permis de construire en vue de la construction d’un parc commercial et de loisirs d’une surface de plancher de 94 385 m2 sur la commune d’Ondres, qui a été retiré, à la demande de la société, le 1er juillet 2015, et a déposé, le 13 novembre 2013, une autre demande de permis de construire en vue de la construction d’un pôle commercial et de loisirs d’une surface de plancher moindre de 91 632 m2. Dans le cadre de l’instruction de cette seconde demande, le préfet de la région Aquitaine a relevé, par un arrêté du 21 mars 2014, que « le nouveau projet ne conduit à réviser ni l’opportunité ni le contenu des mesures de sauvegarde par l’étude décidées par l’arrêté du 28 mai 2013 » et a décidé que « les dispositions de l’arrêté SF.13.055 du 28 mai 2013 et du cahier des charges qui lui est annexé s’appliquent en intégralité » à la nouvelle demande de permis de construire. La société du Seignanx a déposé, le 25 mars 2019, une demande de permis de construire modificatif portant sur la modification du parc de stationnement avec une réduction du nombre de places, l’abaissement du niveau général du projet et la réduction de la surface de plancher, ramenée à 72 444 m2. Dans le cadre de l’instruction de cette demande, la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine a prescrit, par un arrêté du 13 mai 2019, sur la base du diagnostic de 2013, une fouille d’archéologie préventive en fixant la remise du rapport final dans « un délai de 24 mois après l’achèvement de la phase terrain ». Le 10 janvier 2020, la société du Seignanx a signé une convention de fouille avec la société Archeodunum qui établit un planning prévisionnel de 20 jours calendaires de préparation, 20 jours ouvrés de décapage, 70 jours de phase de fouille et 24 mois post fouilles après l’intervention sur le terrain. La date prévisionnelle de début d’opération de fouille est fixée au 17 février 2020 au plus tôt. Par un arrêté du 28 janvier 2020, la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine a autorisé l’opération de fouille archéologique préventive confiée à la société Archeodunum. La société du Seignanx a ensuite attesté de l’ouverture du chantier à compter du 13 février 2020, par une déclaration, reçue en mairie le 17 février 2020, visant le permis de construire modificatif du 26 juin 2019,  
 
 
Il ressort également des pièces du dossier qu’à la date de l’arrêté du 18 janvier 2022 par lequel le maire d’Ondres a refusé de délivrer à la société du Seignaux un permis de construire modificatif, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine n’avait pas levé les prescriptions archéologiques concernant le terrain d’assiette du projet. La commune d’Ondres ne peut utilement se prévaloir d’un manque de diligence de la société du Seignanx qui a demandé une autorisation de fouille seulement en 2020 dès lors qu’il résulte des dispositions citées au point 5 que le code du patrimoine ne fixe aucun délai à l’aménageur pour demander une autorisation de fouille au préfet de région et qu’il ressort des pièces du dossier que le préfet n’a fixé, sur le fondement de l’article R. 523-39 du code du patrimoine, la date de remise d’un rapport final qu’à l’achèvement des opérations de fouilles. Contrairement à ce que soutient la commune d’Ondres, le délai de 6 mois prévu par l’article L. 523-9 du code du patrimoine pour engager les travaux de fouilles concerne uniquement l’opérateur des fouilles et non l’aménageur. La commune d’Ondres ne peut davantage utilement soutenir que seul le commencement de travaux significatifs de fouilles archéologiques peut permettre d’interrompre le délai de validité d’un permis de construire dès lors que le délai de péremption du permis de construire prévu par l’article R. 424-20 du code de l’urbanisme court à compter de la date d’achèvement des opérations d'archéologie préventive. Dans ces conditions, le délai de péremption des permis de construire délivrés les 26 février 2015 et 24 juin 2019 à la société du Seignanx n’avait pas commencé à courir à la date de l’arrêté du 18 janvier 2022. En considérant que le permis de construire initial du 26 février 2015 et le permis de construire modificatif du 24 juin 2019 étaient périmés, la commune d’Ondres a donc commis une erreur de droit. 
 
 
En ce qui concerne la substitution de motifs sollicitée par la commune : 
 
L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
 
Pour établir que l’arrêté contesté est légal, la commune d’Ondres soutient d’une part, qu’au regard des modifications substantielles envisagées, la société pétitionnaire aurait dû déposer une nouvelle demande de permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale auprès de la commission départementale d’aménagement commercial, accompagnée par les éléments mentionnés à l’article R. 752-6 du code de commerce, et, d’autre part, que le projet de la société du Seignanx était incompatible avec le schéma de cohérence territoriale en vigueur. 
 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; (…) 4° La création d'un ensemble commercial tel que défini à l'article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; (…) ». Aux termes de l’article L. 752-15 du même code : « L'autorisation d’exploitation commerciale est délivrée préalablement à la réalisation du projet si le permis de construire n’est pas exigé. L’autorisation est accordée par mètre carré de surface de vente. Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d’instruction ou lors de sa réalisation, subit, du fait du pétitionnaire, des modifications substantielles au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6. Lorsqu’elle devient définitive, l’autorisation de modifier substantiellement le projet se substitue à la précédente autorisation d’exploitation commerciale accordée pour le projet ». Aux termes de l’article L. 752-21 du même code : « Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale. / Lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l'article L. 752-15 du présent code, elle peut être déposée directement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial. ». Aux termes de l’article R. 752-9 de ce code : « Pour les projets nécessitant un permis de construire, la demande accompagnée du dossier est déposée conformément aux dispositions des articles R. 423-2 et suivants du code de l'urbanisme. Le dossier est transmis au secrétariat de la commission départementale dans les conditions prévues à l'article R. 423-13-2 du même code. ». 
 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l'article L. 752-15 du même code, mais n'a pas d'effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d'autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commission départementale. (…) ». Aux termes de l’article R. 423-2 de ce code : « La demande ou la déclaration et le dossier qui l'accompagne sont établis : (…) b) En quatre exemplaires pour les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir. (…) Deux exemplaires supplémentaires du dossier, dont un sur support dématérialisé, doivent être fournis lorsque le projet relève de l'article L. 752-1 du code de commerce. ». Aux termes de l’article R. 423-13-2 du même code, alors applicable : « Lorsque la demande de permis de construire porte sur un projet relevant de l'article L. 752-1 du code de commerce, le maire transmet au secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial deux exemplaires du dossier, dont un sur support dématérialisé, dans le délai de sept jours francs suivant le dépôt. ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». 
 
 
Enfin, aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-22 de ce code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ». Aux termes de l’article R. 431-4 du même code, alors applicable : « La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R.* 431-33-1 ; c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ». Aux termes de l’article R. 431-33-1 de ce code : « Lorsque le projet relève de l'article L. 425-4, la demande est accompagnée d'un dossier comprenant les éléments mentionnés à l'article R. 752-6 du code de commerce. ». 
 
 
Il résulte de ces dispositions que lorsque le dossier de demande d’un permis de construire est incomplet, y compris au regard des éléments mentionnés à l'article R. 752-9 du code de commerce, l’administration ne peut rejeter cette demande sans avoir demandé au pétitionnaire de compléter son dossier. Par suite, la commune d’Ondres ne peut demander au juge de substituer à un motif erroné de rejet d’une demande de permis de construire un motif fondé sur l’insuffisance du dossier de demande dès lors que cette substitution aurait pour effet de priver le pétitionnaire de la garantie prévue par l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme lui permettant de compléter son dossier. La demande de substitution de motifs ne peut dès lors être accueillie. 
  
 
En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme : « Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : (...) ; 4° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'État ; (…) ». Aux termes de l’article R. 142-1 du même code : « Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 4° de l'article L. 142-1 sont : (…) 3° (…) les constructions soumises à autorisations, lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés ; (…) ». 
 
D’autre part, le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale de l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes, alors applicable, comprend un objectif « A.5.1.c » visant à développer le commerce « dans les centralités urbaines et les zones d’aménagement commercial, localisations préférentielles des commerces ». Il vise à « inscrire l’implantation ou l’extension des commerces dans les centralités urbaines et les zones d’aménagement commercial ». A ce titre, « Dans les zones d’aménagement commercial, toutes les activités commerciales peuvent s’implanter en accompagnement des grandes et moyennes surfaces (…) ».  
 
 
Il ressort des pièces du dossier que le projet se situe dans une « zone d’aménagement commercial de rayonnement supra SCoT et SCoT » dans laquelle le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale de l’agglomération de Bayonne et du sud des Landes ne fixe aucun objectif d’accueil prioritaire des enseignes non présentes sur le territoire. Par suite, la demande de substitution de motif sur ce fondement ne peut davantage être accueillie. 
 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Ondres n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 18 janvier 2022 par lequel son maire a refusé de délivrer un permis de construire modificatif à la société du Seignanx. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société du Seignanx, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d’Ondres demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Ondres une somme de 1 500 euros à verser à la société du Seignanx sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
 
 
DECIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la commune d’Ondres est rejetée.  
 
 
Article 2 : La commune d’Ondres versera une somme de 1 500 euros à la société du Seignanx sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Ondres et la société civile du Seignanx. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Balzamo, présidente, 
Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure, 
M. Bureau, premier conseiller, 
  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2026. 
 
 
Le rapporteur,  
 
 
 
 
V. BUREAU 
La présidente, 
 
 
 
 
E. BALZAMO 
Le greffier, 
 
 
 
 
C. PELLETIER 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.