CAA75 · 2ème chambre — 19 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B..., M. I... L... et M. F... J... ont demandé au tribunal administratif de Melun l’annulation des décisions du 20 juillet 2021, par lesquelles le directeur du centre pénitentiaire de Fresnes a résilié la convention d'occupation à titre d'hébergement des logements qu'ils occupent au sein du grand foyer situé à Fresnes en ce qui concerne M. B... et M. L... et du petit foyer situé à Fresnes en ce qui concerne M. J..., ensemble les décisions implicites rejetant leur recours gracieux en date du 1er septembre 2021, ainsi que l’annulation du procès-verbal du 23 juillet 2021 par lequel l'assemblée générale extraordinaire du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes a désigné les membres de son bureau.  
 
Par un jugement nos 2112117, 2112118, 2112119 du 11 juillet 2024, le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs demandes. 
 
 
 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 11 septembre 2024, MM. B..., L... et J..., représentés par Me Lienard-Leandri, demandent à la cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du 11 juillet 2024 du tribunal administratif de Melun ; 
 
2°) d’annuler les décisions du 20 juillet 2021 du directeur du centre pénitentiaire de Fresnes portant résiliation de la convention d'occupation à titre d'hébergement des logements qu'ils occupent au sein du grand foyer et petit foyer situés à Fresnes, ensemble les décisions implicites rejetant leur recours gracieux en date du 1er septembre 2021 ; 
 
3°) d’annuler le procès-verbal du 23 juillet 2021 de l'assemblée générale extraordinaire du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes désignant les membres de son bureau ; 
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Ils soutiennent que : 
 
En ce qui concerne le jugement attaqué : 
- il est entaché d’irrégularité dès lors qu’il n’a pas été répondu au moyen tiré de ce que M. J... a fait l’objet d’une discrimination dans l’absence de proposition de logement contrairement à certains de ses collègues ; 
 
En ce qui concerne les décisions du 20 juillet 2021 : 
- le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes n’est pas une association transparente ;  
- elles sont entachées d'incompétence en ce que le chef d'établissement du centre pénitentiaire de Fresnes n'avait pas compétence pour leur demander de libérer leur logement, ni pour modifier le règlement intérieur fixant dorénavant les durées d’occupation à 12 et 24 mois ; 
- dès lors qu’aucune augmentation de loyer n’a été régulièrement votée par le conseil d’administration, la note signée du directeur et de la trésorière du 28 juin 2020 portant augmentation des loyers est illégale et incompétemment prise ; 
- elles sont entachées par voie d’exception d'un vice de procédure dès lors que la modification des durées d’occupation et l’augmentation des loyers ont été décidées sans vote préalable des membres de l’assemblée générale du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, ni retranscrites sur un procès-verbal comme le prévoient les articles 12 et 14 des statuts de cette association ; 
- elles sont entachées d'une erreur de droit en ce que la modification de la durée des titres d'occupation ne saurait être rétroactive, en ce que ce titre constitue un contrat d'habitation classique ne pouvant être révoqué unilatéralement par le chef d'établissement, et en ce que l'augmentation de loyer qui leur est appliquée n'a pas été entérinée par l’assemblée générale du comité d'aide au logement ; 
- M. J..., qui vit dans un logement insalubre, fait l’objet d’une discrimination dans l’absence de proposition de logement alors même que certains de ses collègues ont pu en obtenir une.  
  
 
 
En ce qui concerne le procès-verbal de l'assemblée générale du 23 juillet 2021 : 
- il est entaché d'un vice de procédure dès lors que l'assemblée générale n'a pas été régulièrement convoquée, le délai de cinq jours n'ayant pas été respecté. 
  
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2025, le ministre d’Etat, garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens analysés ci-dessus n’est fondé. 
 
Par ordonnance du 18 juillet 2025, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 septembre 2025.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Breillon,  
- et les conclusions de M. Perroy, rapporteur public. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. M. A... B..., M. I... L... et M. F... J..., surveillants pénitentiaires titulaires affectés au centre pénitentiaire de Fresnes, ont conclu, avec le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, association relevant de la loi du 1er juillet 1901, des conventions de location au sein du grand foyer et du petit foyer à Fresnes, où ils occupent chacun une chambre respectivement depuis le 9 août 1993, le 15 novembre 1999 et le 9 novembre 2015. Par des courriers en date du 20 juillet 2021, le directeur du centre pénitentiaire de Fresnes a mis fin à leurs titres d'occupation et leur a demandé de libérer leur logement avant le 19 septembre 2021. Par des courriers en date du 1er septembre 2021, les intéressés ont formé des recours gracieux contre ces décisions. En outre, par un procès-verbal du 23 juillet 2021, l'assemblée générale du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes a nommé Mme G... K..., M. C... H... et Mme D... E... en tant respectivement que présidente, trésorier et secrétaire de l'association. Par la présente requête, MM. B..., L... et J... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs demandes tendant à l’annulation des décisions du 20 juillet 2021, ensemble les rejets implicites nés du silence gardé par l'administration sur leurs recours gracieux, ainsi que le procès-verbal du 23 juillet 2021. 
 
Sur la régularité du jugement relatif à la requête n° 2112119 déposée par M. J... : 
  
2. M. J... a soulevé en première instance un moyen de légalité interne tiré de ce qu’il aurait été l’objet d’une discrimination du fait de l’absence de toute proposition de relogement. Or, il résulte des termes du jugement attaqué que les premiers juges n’ont pas visé ce moyen et n’y ont pas répondu dans ses motifs. Cette omission à statuer a ainsi entaché d’irrégularité le jugement attaqué en ce qui concerne la requête déposée par M. J....  
  
3. Il y a lieu d’annuler ce jugement en tant qu’il s’est prononcé sur la demande de M. J..., de statuer par la voie de l’évocation sur sa demande et par la voie de l’effet dévolutif sur les conclusions de MM. B... et L.... 
 
En ce qui concerne M. J... : 
 
Sur la légalité de la décision du 20 juillet 2021 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. J... : 
 
S’agissant de la qualification du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes :  
 
4. Lorsqu’une personne privée est créée à l’initiative d’une personne publique qui en contrôle l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essentiel de ses ressources, cette personne privée doit être regardée comme "transparente" et les contrats qu’elle conclut pour l’exécution de la mission de service public qui lui est confiée sont des contrats administratifs. 
  
5. Il ressort des stipulations de la convention en date du 4 juillet 1973 conclue entre l’Etat et la SA HLM que les logements foyers que celle-ci a construits sur le terrain du centre pénitentiaire de Fresnes, propriété de l'Etat, sont affectés à des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire dont les candidatures sont présentées par le ministère de la justice et que ces foyers sont gérés par une association. Ainsi, le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, association à but non lucratif au sens de la loi de 1901, a été constitué. Selon ses statuts, ce comité a pour objet d’administrer les deux foyers situés sur le domaine pénitentiaire de Fresnes dont les logements sont occupés par des agents du centre pénitentiaire de Fresnes. Son siège social est fixé au sein du centre pénitentiaire de Fresnes. Le comité est composé de membres de droit qui sont le chef de l’établissement pénitentiaire de Fresnes, l’assistante sociale chargée des personnels, le fonctionnaire chargé du service logement et les gérants des deux foyers, les membres actifs étant les résidents des deux foyers. Aux termes des avenants n° 1 et 2 à la convention précitée, l’Etat finance indirectement le service d’offre de logement dès lors que le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes reverse annuellement à la société un loyer comprenant le remboursement des charges financières afférentes à la construction des bâtiments, la participation pour le paiement des travaux de renouvellement du bâti et du gros entretien, les primes d’assurance de l’immeuble et les impôts et taxes non récupérables. En outre, les décisions attaquées, les notes de service et les divers courriers du comité sont à en-tête du ministère de la justice. Par suite, compte tenu des circonstances de sa création, de sa mission, de sa composition et de son financement, le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, qui ne dispose pas d’autonomie organique, fonctionnelle et financière, ne peut être regardé comme agissant pour son propre compte et constitue donc une association dite transparente.  
 
S’agissant des moyens soulevés : 
 
6. En premier lieu, il ressort de ce qui a été indiqué au point 5 ci-dessus que le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, qualifié d’association transparente, a en réalité le caractère d’un simple service du centre pénitentiaire de Fresnes. Dès lors, le directeur du centre pénitentiaire de Fresnes était compétent pour prendre les décisions attaquées. Pour le même motif, il était également compétent pour modifier le règlement intérieur fixant dorénavant les durées d’occupation des logements par les agents pénitentiaires à 12 et 24 mois. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur des décisions attaquées et le moyen d’exception d’incompétence à l’encontre du règlement intérieur ne sont donc pas fondés.  
 
7. En deuxième lieu, les vices de forme et de procédure sont également inopérants du fait du caractère transparent de l’association. 
 
8. En troisième lieu, M. J... soutient qu’aucune augmentation du loyer n’ayant été régulièrement votée par le conseil d’administration du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, la note signée du directeur et de la trésorière en date du 28 juin 2020 portant augmentation des loyers est incompétemment prise et entachée d’un vice de procédure. Toutefois, dès lors que les décisions attaquées ont pour objet de mettre fin à l’occupation de son logement par M. J..., les moyens soulevés à l’encontre de l’augmentation des loyers sont insusceptibles d’avoir une incidence sur les décisions litigieuses et doivent donc être écartés comme inopérants. 
 
9. En quatrième lieu, il ressort du point 2 du titre d’occupation que « La location est consentie pour une durée d’un mois renouvelable (…) ». En outre, le 1 de l’article 1er du règlement intérieur, dans sa version du 15 janvier 2020, indique que « La durée d’hébergement maximale au sein des foyers est fixée à 12 mois ».  
 
10. M. J... soutient que la décision attaquée du 20 juillet 2021 est entachée d'une erreur de droit. Toutefois, les autorisations d’occupation des locaux ont la nature de contrats administratifs qui ne présentent pas le caractère de bail locatif de droit commun. Dès lors, le directeur du centre pénitentiaire de Fresnes pouvait y mettre fin eu égard à la mission de service public poursuivie, et alors que l’administration justifie les décisions litigieuses par la nécessité non sérieusement contestée de ménager des places aux personnels nouvellement affectés au centre pénitentiaire. Par suite, le moyen doit être écarté en toutes ses branches.   
 
11. En dernier lieu, la circonstance, que M. J..., qui vit dans un logement insalubre, ferait l’objet d’une discrimination au motif qu’aucune proposition de logement ne lui a été faite contrairement à certains de ses collègues est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, dont la finalité est d’héberger rapidement et provisoirement les agents nouvellement affectés au sein de l’établissement pénitentiaire de Fresnes pendant le temps nécessaire à leur recherche d’un logement pérenne.  
 
12. Il résulte de tout ce qui précède que M. J... n’est pas pas fondé à soutenir que la décision du 20 juillet 2021 est entachée d'illégalité. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'annulation de cette décision, ensemble les conclusions dirigées contre le refus implicite opposé à son recours gracieux. 
 
Sur la légalité du procès-verbal du 23 juillet 2021 de l'assemblée générale du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes : 
 
13. Aux termes de l’article 5 des statuts du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes : « L’association se compose de membres de droit, de membres actifs et de membres d’honneur. » L’article 7 précise que « Les membres actifs sont les résidents des foyers. » Selon l’article 10 de ces statuts, « L’association est administrée par le conseil d’administration, composé, outre les membres de droit, de sept membres actifs élus au scrutin direct majoritaire et secret dans l’ordre décroissant du nombre de voix obtenues. (…) » L’article 11 stipule que « Le bureau est composé de membres élus par le conseil d’administration parmi ses membres, (…) ». Par ailleurs, l’article 13 desdits statuts mentionne que « Le conseil d’administration se réunit (…) sur convocation de son président, adressée 5 jours à l’audience. » 
 
14. En l’espèce, l’assemblée générale extraordinaire réunie le 23 juillet 2021 a eu principalement pour objet d’élire les nouveaux membres du bureau. M. J... soutient valablement que le procès-verbal est entaché d'un vice de procédure dès lors que l'assemblée générale n'a pas été régulièrement convoquée, le délai de cinq jours n'ayant pas été respecté. Toutefois, dès lors qu’il n’établit pas être parmi les sept membres actifs élus au conseil d’administration, il ne pouvait en application des stipulations combinées des articles 10 et 11 précitées participer à la désignation des membres du bureau. Par suite, le vice de procédure invoqué ne l’a privé d’aucune garantie, ni eu d’incidence sur la légalité de la désignation des membres du bureau. En conséquence, le procès-verbal du 23 juillet 2021 n’est pas entaché d'illégalité et il y a lieu de rejeter les conclusions de M. J... tendant à son annulation. 
 
En ce qui concerne MM. B... et L... : 
 
Sur la légalité des décisions du 20 juillet 2021 et des décisions implicites rejetant les recours gracieux de MM. B... et L... : 
 
15. Comme il a été dit au point 5 du présent arrêt, le comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes, qui ne dispose pas d’autonomie organique, fonctionnelle et financière constitue une association dite transparente. Par suite, les moyens invoqués par les requérants et tirés de l’incompétence du directeur du centre pénitentiaire de Fresnes pour prendre les décisions attaquées et modifier le règlement intérieur doivent être écartés pour les raisons exposées au point 6 du présent arrêt. De même il y a lieu d’écarter comme inopérants, pour les raisons exposées au point 7 de l’arrêt les moyens tirés des vices de forme et de procédure, ainsi que les moyens invoqués à l’encontre de l’augmentation des loyers pour les motifs exposés au point 8. Enfin, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté pour les mêmes raisons que celles exposées au point 10 de l’arrêt.  
 
Sur la légalité du procès-verbal du 23 juillet 2021 de l'assemblée générale du comité d'aide au logement des personnels du centre pénitentiaire de Fresnes : 
 
16. Il y a lieu d’écarter les moyens présentés par les appelants pour les mêmes raisons que celles exposées au point 14 du présent arrêt dès lors qu’ils n’établissent pas plus que M. J... être parmi les sept membres actifs élus au conseil d’administration.  
 
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. J... n’est pas fondé à demander l’annulation des décisions attaquées et que MM. B... et L... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué le tribunal a rejeté leurs conclusions aux fins d’annulation. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 
 
DECIDE : 
 
Article 1er : Le jugement est annulé en tant qu’il a statué sur la requête n° 2112119 présentée par M. J.... 
 
Article 2 : Les conclusions de la demande présentée par M. J... devant le tribunal administratif de Melun et le surplus des conclusions de sa requête d’appel ainsi que les requêtes de M. L... et de M. B... sont rejetés. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à M. I... L..., à M. F... J... et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Vidal, présidente de chambre, 
- Mme Bories, présidente assesseure, 
- Mme Breillon, première conseillère, 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
A. BREILLONLa présidente, 
S. VIDAL 
 
 
 
 
 
 
Le greffier, 
C. MONGIS 
 
 
 
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.