CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 2 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme E... D..., Mme I... G..., Mme C... F..., Mme A... F..., M. B... F... et M. H... F... ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 13 juillet 2021 par lequel le directeur de l’établissement public foncier local (EPFL) Pays Basque a décidé de préempter un terrain non bâti cadastré section CM n° 29 et n° 31 sur le territoire de la commune de Saint-Jean-de-Luz. 
 
Par un jugement n° 2102006 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté. 
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête, deux mémoires et un mémoire récapitulatif, enregistrés les 22 février 2024, 28 mars 2025, 27 mai 2025 et 26 juin 2025, l’EPFL Pays Basque, représenté par Me Petit, demande à la cour : 
 
d’annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 21 décembre 2023 ; 
 
de rejeter la demande de l’indivision F... ; 
 
de mettre à la charge de l’indivision F... la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
 
la décision de préemption est justifiée par un projet d’aménagement, nécessitant la constitution de réserves foncières pour la mise en œuvre de l’orientation d’aménagement et de programmation « Ur, Mendi et Balcoïn » ; 
les autres moyens soulevés en première instance et repris en appel sont infondés. 
 
Par deux mémoires et un mémoire récapitulatif enregistrés les 28 mai 2024, 4 avril 2025 et 5 juin 2025, Mme E... D..., Mme I... G..., Mme C... F..., Mme A... F..., M. B... F... et M. H... F..., représentés par Me Benoît Jorion, concluent au rejet de la requête, à ce qu’il soit enjoint à l’EPFL Pays Basque de proposer d’acquérir le bien préempté à l’indivision venderesse, puis à la société Domofrance acquéreur évincé, au prix auquel il l’aura acquis, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, un mois après notification de l’arrêt à intervenir  et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’EPFL Pays Basque en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils font valoir que le moyen soulevé est infondé, dès lors que la préemption n’est pas justifiée par un projet d’aménagement suffisamment réel. Ils soutiennent également que : 
 
l’arrêté du 13 juillet 2021 a été pris par une autorité incompétente, le directeur de l’EPFL Pays Basque ne disposant pas d’une délégation de compétence régulière : 
- la délibération du conseil d’administration de l’EPFL Pays Basque du 1er octobre 2020 déléguant le droit de préemption à son directeur ne mentionne pas le nom de ce dernier ; 
- il n’est pas établi que cette délibération du 1er octobre 2020 ait été prise à la majorité des suffrages exprimés ; 
- cette même délibération est dépourvue de caractère exécutoire en l’absence de preuve de sa transmission au contrôle de légalité, sur le fondement des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, et de sa transmission aux communes membres de l’EPFL et publication dans un recueil des actes administratifs, conformément aux dispositions des articles L. 222-1 du code des relations entre le public et les administrations et L. 5211-47 du code général des collectivités territoriales ; 
l’EPFL Pays Basque a préempté le bien dans un objectif distinct de celui mentionné dans la délégation de compétence donnée par le président de la CAPB, qui portait sur la constitution de réserves foncières et non sur une opération d’aménagement ; 
il n’est pas établi que l’avis du service des domaines ait été communiqué avant la décision contestée, en méconnaissance des articles R. 213-21 du code de l’urbanisme et L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales ; 
la ville de Saint-Jean-de-Luz n’a pas émis un avis préalable dans des conditions régulières, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme ; 
l’arrêté du 13 juillet 2021 est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; 
la décision de préemption n’a pas été notifiée aux différents propriétaires, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ; 
l’article 3 de la décision de préemption est illégal, au regard des dispositions de l’article R. 213-10 du code de l’urbanisme, dès lors que le prix du bien ne pouvait pas être payé dans un délai de quatre mois, dans la mesure où la préemption est réalisée à un prix différent de celui mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner et où les vendeurs peuvent demander que le prix soit fixé par le juge de l’expropriation puis renoncer le cas échéant à l’aliénation ; 
la décision de préemption porte partiellement sur des parcelles qui ne sont pas dans le champ du droit de préemption car situées en zone naturelle, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de M. Ellie ;  
- les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public ;  
- et les observations de Me Louis, représentant l’Etablissement public foncier local du Pays Basque et celles de Me Jorion, représentant M. B... F... et autres. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
L’indivision F..., propriétaire d’un terrain non bâti situé Karsinenea à Saint-Jean-de-Luz, composé des parcelles cadastrées section CM n° 29 et n° 31, a souhaité céder ces parcelles à la société anonyme d’habitation à loyer modéré DomoFrance, pour un prix de 6 625 000 euros. Une déclaration d’intention d’aliéner a été établie le 24 avril 2021 et, par un arrêté du 13 juillet 2021, le directeur de l’établissement public foncier local (EPFL) Pays Basque a décidé d’exercer le droit de préemption sur une partie de ces parcelles, pour une superficie de 26 634 m² environ en zone 1AU, au prix de 3 303 000 euros. L’EPFL Pays Basque relève appel du jugement du 21 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté du 13 juillet 2021.  
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 
Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone (...) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. La mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l’habitat, les exigences résultant de l’article L.210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme, et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement du programme local de l’habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d’identifier la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption en litige porte sur « la mise en œuvre d’une opération d’aménagement » ainsi qu’il ressort des termes mêmes de la décision, et non sur la constitution de réserves foncières. Elle vise « les déclinaisons opérationnelles » 1 à 4 du programme local de l’habitat (PLH) de la CAPB, visant à « 1) diversifier la production de logements pour la rendre plus accessible aux ménages locaux, 2) rechercher un meilleur équilibre territorial dans l’offre résidentielle globale et sociale, 3) renforcer la qualité résidentielle, architecturale et urbaine, 4) mobiliser le foncier assurant le développement de l’offre résidentielle ». La décision de préemption évoque également l’axe 1 du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) de la commune, relatif à « l’accueil de population, l’évolution urbaine et la politique d’habitat », qui indique, s’agissant du secteur Karsinenea dans lequel est situé le bien en cause, que ce secteur est dédié à l’habitat en extension modérée de l’enveloppe urbaine. Selon le PADD, ces extensions « seront bâties selon le principe d’un quartier durable et proposeront une mixité fonctionnelle en accueillant des logements (habitations individuelles, maisons de ville et petits collectifs) mais aussi des services et équipements, voire des commerces ». Enfin, la décision de préemption vise l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) relative au secteur « Ur Mendi » (4,2 hectares), qui consiste à renforcer la vocation résidentielle de Karsinenea, à respecter la diversité sociale, à créer entre 95 à 125 logements (donc 25 à 30 logements / hectare), 50 % des logements étant affectés aux logements sociaux, à créer une voie de circulation nouvelle et des liaisons douces, à prévoir une mixité fonctionnelle, un des bâtiments collectifs devant accueillir des commerces et services en rez-de-chaussée, l’implantation des constructions devant respecter les poches d’urbanisation prévues. La décision de préemption ajoute enfin que le motif de la préemption donne à la commune « les garanties d’être en capacité de maitriser l’aménagement du secteur » tel que défini dans l’OAP, de mener une opération d’aménagement d’initiative publique garantissant un principe de mixité fonctionnelle et sociale, le respect des schémas de voirie et de stationnement et la valorisation des espaces végétalisés. Ainsi, la décision contestée doit être regardée comme suffisamment motivée. 
 
Toutefois, ces éléments de contexte ne permettent pas d’éclairer la nature du projet poursuivi par la commune, qui se borne à indiquer de façon imprécise que les parcelles préemptées doivent permettre la maîtrise de l’aménagement du secteur. Les « déclinaisons opérationnelles » du PLH de la communauté d’agglomération Pays Basque citées ne ressortent pas du résumé technique produit, le « programme d’actions » librement accessible sur le site de la collectivité n’évoquant pas davantage d’actions se rapportant directement au secteur Ur Mendi. La référence au PLH ne saurait ainsi, compte tenu de la généralité de ses objectifs et des actions plus précises qu’il retient et qui ne portent pas sur le secteur concerné, être regardée comme suffisante pour justifier de la réalité d’un projet d’aménagement. Il en va de même du PADD de la commune qui, s’il identifie spécifiquement des opérations de renouvellement urbain que la ville de Saint-Jean-de-Luz pourrait vouloir conduire ou favoriser, précise que ces opérations identifiées portent sur le quartier Fargeot-Urdazuri et sur l’ilot Foch, et non sur le secteur « Ur Mendi ». Ce document, à vocation générale et prospective, ne fait ainsi état d’aucun projet d’aménagement poursuivi par la ville sur les parcelles en cause, mais seulement d’une orientation d’urbanisme permettant de déterminer, de façon générale, où se situera le développement urbain, notamment en termes d’habitat. Enfin, l’OAP relative à ce secteur détermine des principes d’aménagement de l’ensemble de la zone de 4,2 hectares sans déterminer un projet d’aménagement portant spécifiquement sur les parcelles en cause et sans caractériser la réalité d’un tel projet qui serait poursuivi par la ville de Saint-Jean-de-Luz, quand bien même les caractéristiques précises de ce projet n’avaient pas à être définies à cette date ainsi qu’il a été dit plus haut. Il ne ressort notamment pas des pièces du dossier que la ville ait décidé de la réalisation d’études préalables pour la réalisation d’un tel projet sur les parcelles concernées ou que des actes relatifs à l’aménagement de cette zone aient été antérieurement pris par la collectivité. L’orientation d’aménagement « Ur Mendi » a ainsi pour seul objet d’encadrer, d’un point de vue réglementaire, l’action des propriétaires, publics ou privés, qui pourraient souhaiter construire au sein de cette zone, la réalité d’un projet d’aménagement (voirie, espaces verts, immeubles collectifs, logements individuels…) des parcelles appartenant à l’indivision F... ne ressortant pas des termes de cette OAP. Au surplus, le projet poursuivi par l’acquéreur évincé DomoFrance, défini par la délibération du 25 mars 2021 versée au dossier, porte précisément sur un programme de 72 logements (27,7 logements/hectares) dont 39 logements collectifs et 33 maisons individuelles, sur 6 000 m² dont 2 730 m² en locatif social et 1 260 m² en accession. Il respecte ainsi l’OAP « Ur Mendi » qui vise, en substance, à réserver cette zone à l’habitat et à créer 50 % de logements sociaux. Dans ces conditions, L’EPFL Pays Basque ne justifie pas, à la date de la décision de préemption contestée, de la réalité d’un projet d’action relatif aux parcelles en cause répondant aux exigences des articles L. 210-1 et L. 300-1 précités du code de l’urbanisme. Dès lors, il n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a retenu ce motif, suffisant à lui seul, pour justifier l’annulation de la décision de préemption du 13 février 2021.  
 
Il résulte de ce qui précède que l’EPFL Pays Basque n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l’arrêté du 13 juillet 2021. 
 
Il ne ressort pas des pièces du dossier que le transfert de propriété des parcelles en cause ait été réalisé, de sorte que les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par l’indivision F... ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’indivision F..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’EPFL Pays Basque demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 500 euros à verser à l’indivision F..., au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens. 
 
DÉCIDE : 
  
Article 1er :  
La requête de l’EPFL Pays Basque est rejetée. 
 
Article 2 :  
Les conclusions à fin d’injonction et astreinte, présentées par l’indivision F..., sont rejetées. 
 
Article 3 :  
L’EPFL Pays Basque versera une somme globale de 1 500 euros à Mme E... D..., Mme I... G..., Mme C... F..., Mme A... F..., M. B... F... et M. H... F... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 :  
Le présent arrêt sera notifié à M. B... F..., représentant unique, désigné en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, à l’établissement public foncier local Pays Basque et à la société DomoFrance. 
 
 
Délibéré après l’audience du 12 mars 2026 où siégeaient : 
 
Mme Balzamo, présidente, 
Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure, 
M. Ellie, premier conseiller, 
  
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2026. 
   
  
Le rapporteur, 
  
  
  
S. ELLIE 
  
La présidente, 
  
  
  
E. BALZAMO 
 
  
  
Le greffier, 
  
  
  
C. PELLETIER 
  
 
 
 
La République mande et ordonne préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.