CAA31 · 2ème chambre — 7 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
   
 Procédure contentieuse antérieure : 
   
 M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Toulouse à lui verser la somme de 89 938,75 euros, assortie des intérêts au taux légal, d’enjoindre à la commune de Toulouse de procéder à la liquidation des sommes sollicitées dans un délai de dix jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard et de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 Par un jugement n°2106015 du 29 septembre 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
   
 Procédure devant la cour : 
   
 Par une requête, enregistrée le 29 novembre 2023, M. B..., représenté par Me Grimaldi de la Selarl Grimaldi Molina et associés, demande à la cour : 
 1°) d’annuler ce jugement du 29 septembre 2023 ;  
 2°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande préalable du 1er septembre 2021 ; 
 3°) de condamner la commune de Toulouse à lui verser la somme de 89 938,75 euros, assortie des intérêts au taux légal ; 
 4°) d’enjoindre à la commune de Toulouse de procéder à la liquidation des sommes sollicitées, dans un délai de dix jours à compter de la notification de l’arrêt, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 c’est à tort que le tribunal n’a pas retenu la responsabilité de la commune de Toulouse qui est engagée dès lors que les heures supplémentaires et d’astreinte accomplies en qualité de gardien titulaire d’un logement pour nécessité absolue de service, en dépassement du cycle horaire de travail, auraient dû donner lieu à versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires ou d’indemnités d’astreinte et à versement d’une somme forfaitaire pour non-respect des temps de repos, à défaut d’avoir bénéficié de repos compensateur  ; 
 il a travaillé pour une durée supérieure à la durée légale de travail prévue par son contrat de site d’agent logé pour nécessité absolue de service, et aurait dû à ce titre bénéficier du versement d’une indemnité d’astreinte au titre des 82,5 heures d’astreinte réalisées, et d’une indemnité horaire au titre des 5 443 heures de travail supplémentaires, ou à défaut, d’un repos compensateur, dès lors que ces périodes de travail supplémentaire auraient dû être considérées par sa collectivité comme du temps de travail effectif ; à ce titre, il demande l’indemnisation de son préjudice pour un montant total de 69 345,02 euros  ; le caractère probant de ses plannings devait être retenu ; 
 la commune de Toulouse n’a pas non plus respecté ses temps de repos et le tribunal ne s’est pas prononcé sur ce point ; à raison des manquements de la commune de Toulouse, il est fondé à demander une somme forfaitaire de 8 000 euros, ou 2 000 euros par an, au titre du non-respect du temps de repos, outre le versement de la somme de 7 734,50 euros en dédommagement de son  préjudice moral qui correspond à 10 % du montant de son préjudice financier ; 
 la responsabilité de son employeur peut être engagée à raison de l’absence de respect de la législation sur le temps de travail, qui lui a causé un préjudice total de 89 938,75 euros . 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2024, la commune de Toulouse, représentée par Me Carrère, de la société d’exercice libéral par actions simplifiée Seban & Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. B... la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le requérant n’apporte pas davantage en appel qu’en première instance la preuve du préjudice qu’il aurait subi ni aucun élément de nature à démontrer que les créances pour la période de de 2009 à 2015, ne sont pas prescrites ; 
 - la commune de Toulouse a indemnisé l’ensemble des heures supplémentaires réalisées par le requérant ou lui a fait bénéficier de repos compensateur ; 
 - les conclusions à fin d’injonction sont irrecevables ; 
 - aucun des moyens de la requête d’appel n’est fondé. 
 Par une ordonnance du 30 décembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 29 janvier 2025 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 ; 
 - le décret n°2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n°2001-623 du 12 juillet 2001 ; 
 - le décret n°2002-813 du 3 mai 2002 ; 
 - le décret n°2005-542 du 19 mai 2005 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Vu le jugement attaqué. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de M. Olivier Massin, président rapporteur, 
 - et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
 Considérant ce qui suit : 
 M. B..., agent de maîtrise à la direction des sports et des bases de loisirs de la commune de Toulouse, bénéficie d’un logement de fonction pour nécessité absolue de service situé au ... à Toulouse (Haute-Garonne), au titre de ses fonctions de gardien en charge du gardiennage, de l’accueil, de la sûreté/sécurité et de l’entretien du .... Le 1er septembre 2021, il a adressé à la commune de Toulouse une demande indemnitaire préalable tendant à obtenir le versement de la somme globale de 85 079,52 euros au titre des 5 525,5 heures d’astreintes et supplémentaires qu’il aurait effectuées entre mai 2009 et décembre 2017, à raison du non-respect de la législation sur le temps de repos. Du silence gardé par le maire de Toulouse est née une décision implicite de rejet, que l’intéressé a déférée à la censure du tribunal administratif de Toulouse. M. B... relève appel du jugement du 29 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 Sur la régularité du jugement : 
 Il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, la circonstance que les premiers juges n’ont pas accueilli le moyen tiré de ce qu’il aurait effectivement effectué des heures supplémentaires et d’astreinte en raison de l’absence de respect du temps de repos compensateur, qui se rapporte au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peut être utilement invoqué. 
 Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, le tribunal a écarté au point 6 de son jugement, l’ensemble de ses demandes indemnitaires y compris celle relative à l’indemnisation des temps de repos. 
 Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite rejetant la réclamation préalable d’indemnisation : 
 La décision implicite ou expresse par laquelle l’administration rejette la réclamation préalable indemnitaire dont elle est saisie, qui a pour seul objet de lier le contentieux en application de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, ne peut faire l’objet de conclusions distinctes tendant à son annulation. 
 Eu égard à ce qui a été rappelé au point précédent, la décision implicite par laquelle le maire de Toulouse a rejeté la demande indemnitaire préalable de M. B... a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de la demande de ce dernier qui, en formulant les conclusions analysées ci-dessus, a donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours de plein contentieux. Au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressé à percevoir la somme qu’il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a ainsi lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige et il n’y a pas lieu d’examiner de tels moyens, ni de statuer sur les conclusions d’annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d’indemnisation : 
  D’une part, aux termes de l’article R. 2124-65 du code général de la propriété des personnes publiques : « Une concession de logement peut être accordée par nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate. ». Par ailleurs, aux termes de l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes, en vigueur du 1er janvier 2016 au 1er mars 2022 : « Les organes délibérants des collectivités territoriales (…) fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l'établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de ces emplois. / (…) / La délibération précise les avantages accessoires liés à l'usage du logement. / Les décisions individuelles sont prises en application de cette délibération par l'autorité territoriale ayant le pouvoir de nomination. / (…) . » 
 Aux termes de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, susvisée : « Les règles relatives à la définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l’article 2 sont fixées par la collectivité ou l’établissement, dans les limites applicables aux agents de l’Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. (...) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l’Etat : « La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l’Etat ainsi que dans les établissements publics locaux d’enseignement. / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées. (...) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, susvisé : « Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé sous réserve des dispositions suivantes. » 
 D’autre part, aux termes de l’article 1er du décret du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale : « Conformément aux articles 5 et 9 du décret du 12 juillet 2001 susvisé, bénéficient d'une indemnité non soumise à retenue pour pension ou, à défaut, d'un repos compensateur certains agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant :/1° Lorsqu'ils sont appelés à participer à une période d'astreinte ; (….) ». Aux termes de son article 2 : « Une période d’astreinte s’entend comme une période pendant laquelle l’agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l’obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d’être en mesure d’intervenir pour effectuer un travail au service de l’administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif (…) ». Selon l’article 3 de ce décret, la rémunération et la compensation des obligations d’astreinte et de permanence « ne peuvent être accordées aux agents qui bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service (…) ». 
 Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que, si un agent territorial qui bénéficie d’une concession de logement à titre gratuit pour nécessité absolue de service ne peut pas prétendre au paiement ou à la compensation de ses périodes d’astreinte et de permanence, y compris lorsque ces périodes ne lui permettent pas de quitter son logement, il peut toutefois prétendre au paiement ou à la compensation d’heures supplémentaires, à la double condition que ces heures correspondent à des interventions effectives, à la demande de l’autorité hiérarchique, réalisées pendant le temps d’astreinte ou de permanence, et qu’elles aient pour effet de faire dépasser à cet agent les bornes horaires définies par le cycle de travail. 
 Il résulte de l’instruction que M. B..., qui bénéficie d’une concession de logement pour nécessité absolue de service, n’est pas en droit de prétendre au versement d’une indemnité d’astreinte. Par suite, et sans qu’il puisse utilement se prévaloir des dispositions du décret n° 2002- 813 du 3 mai 2022 qui fixe la durée annuelle de référence de travail effectif applicable aux gardiens et concierges des seuls services déconcentrés du ministère de l’intérieur, l’intéressé n’est pas fondé à soutenir que les 82,5 heures d’astreinte qu’il aurait effectuées entre mai 2009 et décembre 2017 auraient dû lui être rémunérées. Dès lors, sa demande d’indemnisation pour dépassement horaire en périodes d’astreintes doit être rejetée. 
 Si M. B... soutient avoir accompli 5 443 heures supplémentaires en dépassement de son cycle horaire de travail de 35 heures en qualité d’agent logé pour nécessité absolue de service, il ne résulte pas des plannings de travail fournis pour la période comprise entre mai 2009 et décembre 2017 qu’il aurait effectivement effectué ce volume d’heures supplémentaires à la demande de son autorité hiérarchique. Par ailleurs, la commune de Toulouse, soutient, sans être contredite, qu’il a bénéficié d’une compensation d’une partie de ces heures supplémentaires par le biais de repos compensateur, et que certaines heures supplémentaires réalisées de nuit, les week-ends et jours fériés ont été indemnisées. Dans ces conditions, et alors que l’intéressé n’apporte aucun élément de nature à démontrer que la commune de Toulouse n’aurait pas respecté ses temps de repos, ni qu’il aurait effectivement effectué un dépassement de 5 443 heures supplémentaires qui n’aurait pas donné lieu au bénéfice d’une compensation horaire ni d’une indemnisation complémentaire à titre des heures supplémentaires, la demande présentée par M. B... tendant à l’indemnisation de ces heures supplémentaires doit être écartée. 
 Enfin, il ne résulte pas de l’instruction que la commune de Toulouse n’aurait pas respecté les temps de repos de l’intéressé, alors que l’intimée soutient, sans être utilement contredite, que les heures supplémentaires effectuées par le requérant sur la période en litige ont donné lieu au bénéfice de repos compensateur. Par suite, alors que M. B... ne justifie pas, par la production de ses plannings de travail pour la période de mai 2009 à décembre 2017, de la réalisation effective d’heures supplémentaires en dépassement des bornes horaires définies par son cycle de travail qui n’auraient pas donné lieu à l’octroi d’un repos compensateur, le moyen tiré du non-respect par la commune de Toulouse des temps de repos doit être écarté. 
 En l’absence de toute faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Toulouse, M. B... n’est pas fondé à demander l’indemnisation des préjudices moraux et financiers résultant du non-respect de la législation sur le temps de repos et du dépassement du cycle horaire de travail par la commune de Toulouse, en l’absence de règlement des heures supplémentaires et des astreintes réalisées. 
 Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’exception de prescription quadriennale opposée par le maire de Toulouse, que M. B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte : 
 Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation, n’appelle aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte doivent être rejetées. 
 Sur les frais d’instance : 
 Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les conclusions de M. B... dirigées contre la commune de Toulouse, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soient accueillies. Par ailleurs, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B... la somme de 300 euros à verser à la commune de Toulouse sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 Article 2 : M. B... versera à la commune de Toulouse une somme de 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Toulouse. 
 Délibéré après l’audience du 
 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Massin, président de chambre, 
 Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
 Mme Bentolila, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025. 
 Le président, 
 O. Massin 
 La présidente-assesseure, 
 D. Teuly-Desportes 
 La greffière, 
 M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.