CAA75 · 1ère chambre — 21 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société civile immobilière Vabre a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision du 30 juin 2021 par laquelle le président de l'Etablissement public foncier d'Île-de-France a exercé son droit de préemption sur une parcelle cadastrée K n° 73 au 27 rue de Goulet à Aubervilliers (Seine-Saint-Denis) ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux formé le 24 août 2021. 
 Par un jugement n° 2116455 du 30 mars 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires en réplique enregistrés les 23 mai, 25 août, 22 septembre et 3 novembre 2023, la société civile immobilière Vabre, représentée par Me Maisonneuve, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler le jugement n° 2116455 du 30 mars 2023 ; 
 2°) d'annuler la décision du 30 juin 2021 ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux formé le 24 août 2021 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etablissement public foncier d'Île-de-France le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision méconnait les articles L. 213-2, R. 213-7 et D. 213-13-1 du code de l'urbanisme dès lors que le délai pour exercer la préemption n'avait été prolongé ni par la demande de pièces complémentaires, laquelle était superfétatoire, ni par la demande de visite, laquelle n'avait pas été régulièrement notifiée au propriétaire ; 
 - la décision n'est pas exécutoire ; 
 - la réalité du projet n'est pas établie, en méconnaissance de l'article L. 210-1 du même code. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 24 juillet, 8 septembre et 19 octobre 2023, l'Etablissement public foncier d'Île-de-France, représenté par Me Charbonnel, conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement, et à ce qu'il soit mis à la charge de la société civile immobilière Vabre le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée à la société Raminvest qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Gobeill, 
 - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, 
 - les observations de Me Gatignol substituant Me Maisonneuve, représentant la société civile immobilière Vabre, 
 - et les observations de Me Charbonnel, représentant l'Etablissement public foncier d'Île-de-France. 
 Une note en délibéré a été présentée pour la société civile immobilière Vabre le 1er mars 2024.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 30 juin 2021, l'Etablissement public foncier d'Île-de-France a exercé son droit de préemption sur une parcelle cadastrée K n° 73 située au 27 rue de Goulet à Aubervilliers (Seine-Saint-Denis), appartenant à la société civile immobilière Vabre. Le recours gracieux formé le 24 août 2021 par cette dernière a été rejeté implicitement. Elle relève appel du jugement du 30 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande d'annulation de ces décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la mise en œuvre du droit de préemption : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " () la compétence () d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales () emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. () ". Les obligations prévues à cet article constituent des formalités nécessaires à l'entrée en vigueur des actes instituant le droit de préemption urbain. 
 3. L'illégalité de l'acte instituant un droit de préemption urbain peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu'il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu'un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l'exception les illégalités qui l'affecteraient, alors qu'il aurait acquis un caractère définitif. 
 4. D'une part, et contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'une décision aurait été prise le 7 juin 2021. D'autre part, s'agissant de la délibération du conseil de territoire de l'établissement public territorial Plaine Commune du 31 janvier 2017 instaurant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune d'Aubervilliers et décidant d'y soumettre les opérations mentionnées à l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, visée par la décision contestée, il ressort des pièces du dossier qu'elle a fait l'objet d'une insertion dans deux journaux diffusés dans le département, à savoir L'Humanité du 2 février 2017 et Le Parisien du 3 février 2017, ainsi que le prévoit l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, ainsi que d'un affichage comme en atteste le certificat d'affichage établi le 28 janvier 2021 par la responsable de service des affaires juridiques, certificat que ni l'écoulement du temps ni le changement du titulaire du poste ne sont de nature à remettre en cause. S'agissant de la délibération du 24 juin 2021 par laquelle le président de l'établissement public territorial Plaine Commune a délégué l'exercice de son droit de préemption à l'établissement public foncier d'Île-de-France pour le bien en litige, elle a été affichée un mois à compter du 24 juin 2021 ainsi qu'en atteste le certificat du 17 février 2022 faisant foi jusqu'à preuve du contraire, cette décision n'entrant pas au demeurant dans les prévisions des dispositions de l'article R. 111-2 prévoyant une insertion dans deux journaux du département. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.   
 En ce qui concerne le délai de préemption : 
 5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 213-7 de ce code : " I.- Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l'article L. 213-2 vaut renonciation à l'exercice de ce droit. () II.- Il est suspendu, en application de l'article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d'obtenir la communication de l'un ou de plusieurs des documents suivants : /1° Le dossier mentionné à l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation ; () / 2° S'il y a lieu, l'information prévue au IV de l'article L. 125-5 du code de l'environnement ; () / 4° S'il y a lieu et s'ils existent, les documents dont la transmission à l'acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 et L. 512-18 du code de l'environnement ; / 5° L'indication de la superficie des locaux prévue par l'article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et par l'article 4-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 relatif à l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 précitée ou, s'il existe, le mesurage effectué par un professionnel ; / 6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble ; (.) / 9° Les statuts à jour de la société civile immobilière dont les parts sont cédées ; / 10° Les livres et les documents établis pour le dernier exercice social clos mentionnés à l'article 1855 du code civil ; / 11° Le rapport de reddition de compte établi pour le dernier exercice social clos mentionné à l'article 1856 du code civil ; / 12° A défaut des documents mentionnés aux 10° et 11° du présent II, un état certifié par le gérant établissant la composition de l'actif ainsi que du passif de la société civile immobilière et précisant le bénéfice du dernier exercice social clos. ". 
 7. Enfin, les articles D. 213-13-1 et D. 213-13-2 du même code disposent que " la demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 () est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire " et que " l'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l'acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. () L'absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l'article L. 213-2 reprend son cours. ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, éventuellement prorogé dans les conditions mentionnées ci-dessus, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. 
 9. La société requérante soutient que les informations complémentaires sollicitées par courrier le 21 mai 2021 étaient superfétatoires et n'avaient ainsi pas pu avoir eu pour effet de prolonger le délai prévu par les dispositions de l'article L. 213-2 précité.  
 10. Il ressort des pièces du dossier qu'en réponse à la demande du 21 mai 2021 de l'Etablissement public territorial Plaine Commune au notaire désigné comme mandataire, sollicitant, en application du 6°) de l'article R. 213-7 précité, la communication de plusieurs documents dont des extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et à l'état de l'immeuble, a été communiqué le 11 juin 2021, un ensemble de pièces dont l'avant-contrat de vente. Cette communication le 11 juin 2021 ayant entraîné la reprise du délai pour une durée d'un mois en application de l'article L. 213-2 précité, la notification de la décision de préemption le 6 juillet 2021 au mandataire de la société civile immobilière Vabre ainsi qu'à la société Raminvest, laquelle avait été transmise le 1er juillet 2021 au préfet de la Seine-Saint-Denis qui en a accusé réception, n'était ainsi pas tardive. En tout état de cause, les mentions de l'avant-contrat de vente selon lesquelles la parcelle supportait antérieurement un immeuble de rapport dont la démolition était intervenue entre 2000 et 2008 constituaient des éléments significatifs relatifs à la consistance et à l'état de l'immeuble au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 213-2 précité du code de l'urbanisme.   
 En ce qui concerne la réalité du projet : 
 11. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement.. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code dans sa rédaction alors en vigueur: " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. ". 
 12. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. 
 13. Outre que la décision en litige mentionne avec suffisamment de précision la nature du projet, il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige est incluse dans le secteur dit " A ", ainsi identifié dans la convention signée le 29 novembre 2019 entre la commune d'Aubervilliers, l'établissement public territorial Plaine Commune et l'établissement public foncier d'Île-de-France, laquelle prévoyant que pour ce secteur, l'établissement public foncier d'Île-de-France procédera au cas par cas à l'acquisition de parcelles constitutives d'une opportunité foncière. De plus, et quand bien même le compte-rendu de son comité opérationnel du 21 juin 2021 consacré à la parcelle en litige, mentionne que la commune ne s'est pas prononcée définitivement sur le projet à y développer, il relève cependant qu'elle peut potentiellement accueillir une opération de construction de logements locatifs sociaux et détermine à cet effet une hypothèse de développement d'un tel projet en précisant la surface, le nombre de niveaux et le coût. Dès lors, la circonstance que n'aient pas été validés une programmation ou un bilan économique spécifique prévu par l'article 5 de la convention précitée n'est pas de nature à remettre en cause la réalité du projet, laquelle était établie, ainsi qu'il vient d'être dit, à la date de la décision attaquée. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la société civile immobilière Vabre n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 30 juin 2021 ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 24 août 2021. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. L'Etablissement public foncier d'Île-de-France n'étant pas partie perdante dans la présente instance, les conclusions de la société civile immobilière Vabre tendant à ce qu'une somme soit mise à sa charge au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société civile immobilière Vabre le versement d'une somme de 1 500 euros à verser à l'Etablissement public foncier d'Île-de-France au titre de ces mêmes dispositions. 
 D E C I D E :  
 Article 1er : La requête de la société civile immobilière Vabre est rejetée. 
 Article 2 : La société civile immobilière Vabre versera une somme de 1 500 euros à l'Etablissement public foncier d'Île-de-France au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Vabre, à l'Etablissement public foncier d'Île-de-France et à la société Raminvest. 
 Délibéré après l'audience du 29 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lapouzade, président de chambre, 
 - M. Diémert, président-assesseur, 
 - M. Gobeill, premier conseiller. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 mars 2024. 
 Le rapporteur,Le président, 
 J.-F. GOBEILLJ. LAPOUZADE 
 La greffière, 
 Y. HERBER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.