CAA75 · 2ème chambre — 15 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au Tribunal administratif de Montreuil, à titre principal, d'annuler l'arrêté du 3 juin 2020 par lequel le maire des Pavillons-sous-Bois a prononcé à son encontre la sanction de révocation et, à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en ce qu'il prend effet à compter de sa notification sans tenir compte de ses droits à congés annuels et de ses jours de réduction de temps de travail restant dus.   
 Par un jugement n° 2007660/4 du 25 novembre 2022, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 janvier 2023, 27 juin, 14 septembre et 2 novembre 2023, M. B A, représenté par Me François Grenier, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement n° 2007660/4 du 25 novembre 2022 du Tribunal administratif de Montreuil ; 
 2°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 3 juin 2020 du maire des Pavillons-sous-Bois ; à titre subsidiaire, de l'annuler en tant qu'il prend effet à compter de sa notification sans tenir compte de ses droits à congés annuels et de ses jours de réduction de temps de travail restant dus ;   
 3°) d'enjoindre à la commune des Pavillons-sous-Bois de le réintégrer dans ses effectifs à compter du 3 juin 2020 ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune des Pavillons-sous-Bois une somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens, en ce compris les droits de plaidoirie à hauteur de 13 euros. 
 Il soutient que : 
 - le jugement est irrégulier faute de signature de sa minute, conformément à l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; 
 - il est insuffisamment motivé ; 
 - la décision contestée est insuffisamment motivée ;  
 - elle est intervenue sans entretien préalable ; 
 - il n'a pas été informé de l'existence de l'enquête administrative diligentée par la commune et n'y a pas été convoqué ; 
 - cette enquête est entachée de partialité, n'a pas été menée de façon loyale et exhaustive ; 
 - la consultation du conseil de discipline est irrégulière ; 
 - la matérialité des faits reprochés n'est pas établie ;  
 - ces derniers ne sont pas constitutifs de fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire telle que la révocation ; 
 - la sanction prononcée est disproportionnée ; 
 - la décision contestée est entachée de détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 24 juillet et 12 octobre 2023, la commune des Pavillons-sous-Bois, représentée par Me Jonathan Henochsberg, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise la charge du requérant sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés. 
 Un mémoire présenté pour la commune des Pavillons-sous-Bois, enregistré le 21 novembre 2023, n'a pas été communiqué. 
 Par une ordonnance du 6 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 novembre 2023 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Jayer, 
 - les conclusions de M. Segretain, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Grenier représentant M. A et de Me Stass substituant Me Henochsberg représentant la commune des Pavillons-sous-Bois. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A été recruté par la commune des Pavillons-sous-Bois en qualité d'agent non-titulaire pour occuper les fonctions de gardien référent de sites, à compter du 29 mars 2013. A partir du 15 avril suivant, il a été nommé responsable du pôle des gardiens de sécurité incendie et d'assistance à personnes (SSIAP). A compter du 1er avril 2015, il a ensuite été nommé adjoint technique territorial stagiaire puis titularisé, le 1er avril 2016, au grade d'adjoint technique de 2ème classe. A compter du 22 octobre 2013, il a par ailleurs exercé les fonctions de régisseur pour la perception des abonnements de stationnement du parking souterrain régional (PSR) et des tarifs horaires sur la voirie et au PSR, d'abord en tant que suppléant puis en qualité de titulaire. Par un arrêté du 3 juin 2020, le maire des Pavillons-sous-Bois a prononcé sa révocation. M. A relève appel du jugement du 25 novembre 2022 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande d'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors applicable, désormais codifié à l'article L. 121-1 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. () ". Aux termes de l'article 25 septies de la même loi dans sa rédaction applicable au présent litige désormais codifié à l'article L. 121-3 du code général de la fonction publique :  
 " I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / Il est interdit au fonctionnaire : / 1° De créer ou de reprendre une entreprise lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou à affiliation au régime prévu à l'article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale, s'il occupe un emploi à temps complet et qu'il exerce ses fonctions à temps plein ; ()  / 5° De cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet. / () III.- Le fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa demande, être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative. / L'autorisation d'accomplir un service à temps partiel, qui ne peut être inférieur au mi-temps, est accordée, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d'aménagement de l'organisation du travail, pour une durée maximale de deux ans, renouvelable pour une durée d'un an, à compter de la création ou de la reprise de cette entreprise. () ". Aux termes de l'article 28 de cette loi désormais repris aux articles L. 121-9 et L. 121-10 du code général de la fonction publique : " Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. / Il n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés ". 
 3. Aux termes de l'article 29 de cette même loi repris à l'article L. 530-1 du code précité : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. ". 
 4. Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable, repris à l'article L. 533-1 du code précité : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : () / Quatrième groupe : () / la révocation ". 
 5. En l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen.  
 6. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 
 En ce qui concerne la matérialité des faits reprochés à M. A et leur qualification de faute disciplinaire :  
 S'agissant du grief tiré de la perte de biens indispensables au service : 
 7. Il est reproché à M. A d'avoir été partie prenante dans la disparition des clefs de l'Espace des Arts et du PSR, dans celle des mains-courantes et des registres sur chaque site, dans la disparition des clefs du coffre-fort de la régie et de son local, dans la disparition des cartes et ventouses pour l'ouverture des horodateurs ainsi que dans celle des clefs pour l'ouverture de la caisse automatique et de l'ordinateur du PSR retrouvé quelques jours plus tard dans le local du coffre-fort qui a dû être forcé et a été retrouvé vide des images enregistrées avant le 12 avril 2017. M. A conteste toutefois avoir été à l'origine de ces disparitions, soutient avoir remis l'ensemble des clefs à sa supérieure hiérarchique, dans un contexte d'arrêt de travail consécutif à un accident de service dont il a été victime, et se prévaut de ce que celle-ci a signé à sa demande un document intitulé " passation de pouvoir " produit aux débats, faisant état de la remise de différentes clefs. Cette passation est également confirmée par un autre agent s'agissant des clefs du site et du coffre-fort. Quand bien même M. A aurait été le dernier à quitter le service le 10 avril 2017, son implication dans les disparitions litigieuses ne saurait dès lors être établie, par construction ou par défaut, alors que, comme indiqué au point 5, la charge de la preuve de la matérialité des faits reprochés incombe à la commune. Ainsi, le requérant est fondé à soutenir que ce grief n'est pas établi. 
 S'agissant du grief tiré d'un désordre dans la gestion de la régie des recettes : 
 8. Il n'est pas contesté, qu'en sa qualité de régisseur pour la collecte des horodateurs, M. A s'est rendu le 10 avril 2017 à la trésorerie pour y déposer une tirelire remplie de monnaie découverte dans le coffre-fort de la régie municipale. Il ressort des pièces du dossier que celle-ci avait été confondue par le requérant avec une autre tirelire qui n'avait pu être ouverte lors d'une précédente collecte réalisée le 6 mars précédent. Or, une telle confusion a consécutivement entraîné des distorsions et incohérences comptables et a donné lieu de la part de la comptable publique à une demande de production de l'ensemble des tickets de caisse afin de vérifier l'absence de détournement de fonds publics. Les faits reprochés sont ainsi établis. Quand bien-même un tel incident ne relèverait-il pas des dispositions de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 relatives à l'obligation de probité et n'aurait-il eu aucune conséquence financière, il n'en constitue pas moins une négligence et un manque de rigueur dans les missions confiées à M. A et est, par suite, constitutif d'un manquement de la part de l'intéressé à ses obligations professionnelles. 
 S'agissant du grief tiré d'un manquement aux devoirs d'obéissance hiérarchique et d'un comportement irrespectueux à l'égard des agents et de la hiérarchie : 
 9. Il ressort des pièces du dossier, notamment d'un courriel du 10 avril 2017 émanant de M. A qui reconnaît les faits, qu'en dépit de la demande adressée par sa supérieure hiérarchique, celui-ci a souhaité recruter un nouvel agent, de son propre chef, sans validation de la part de cette dernière. M. A a par ailleurs affecté un agent du service sur un autre poste sans en référer à sa supérieure hiérarchique, dans un contexte de remise en question revendiquée par les agents du service, de la compétence de cette dernière avec laquelle M. A entretenait des relations conflictuelles. Il est également établi que, le 11 avril 2017, M. A a refusé dans un premier temps de restituer les clefs réclamées par sa supérieure hiérarchique en exigeant d'être préalablement reçu par le directeur général des services afin de lui remettre les revendications de ses collaborateurs. Dans le cadre de l'incident décrit au point 8, il a enfin refusé de déférer aux instructions de la comptable publique. Quand bien même un tel comportement s'inscrirait-il dans un contexte de fatigue, d'insuffisance des effectifs et de revendications de la part des agents, celui-ci, qui relève d'un manquement de M. A à l'obligation d'obéissance hiérarchique au sens de l'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 précité, est constitutif d'une faute. 
 S'agissant du grief tiré d'un cumul irrégulier d'activités : 
 10. Il est d'une part reproché à M. A d'avoir créé une entreprise individuelle sans autorisation préalable et, ce que faisant, d'avoir cumulé irrégulièrement une activité avec ses fonctions. Il résulte des dispositions précitées de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 que, s'il peut être dérogé à l'obligation de non cumul d'activités, notamment lorsque l'agent souhaite créer une entreprise ou bénéficier à sa demande d'une autorisation d'un tel cumul, c'est sous réserve que l'activité s'exerce en-dehors des heures de service de l'intéressé. En cas de cumul illégal, l'agent s'expose à une sanction disciplinaire. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, le 1er octobre 2016, alors qu'il n'avait été titularisé que le 1er avril précédant, M. A a créé une société de transport de personnes VTC. S'il soutient avoir demandé, de façon anticipée, l'autorisation de déroger à l'obligation d'exercice exclusif des fonctions d'agent territorial pour développer à terme l'activité litigieuse, en l'absence d'autorisation formelle, M. A ne peut utilement prétendre s'être cru autorisé, par la seule absence de manifestation de désaccord du maire, à exercer une activité de transport. Toutefois, la commune, par les pièces qu'elle produit, ne rapporte pas la preuve que, postérieurement à cette création, M. A aurait effectivement exercé une telle activité, alors que par ailleurs celui-ci établit qu'il n'était pas le propriétaire du véhicule Peugeot stationné dans le PSR portant un macaron VTC ayant prétendument servi à l'exercice de l'activité reprochée. Cette branche du grief ne peut dès lors être regardée comme établie. 
 11. D'autre part, la commune reproche à M. A d'avoir exercé une activité d'agent de sécurité de mai à septembre 2014 auprès de la société SWAT en se prévalant d'une attestation Pôle emploi retrouvée dans l'ordinateur de M. A faisant état de l'exercice par ce dernier d'une activité à temps partiel de 90 heures pratiquée entre le 1er mai et le 31 décembre 2014. Contrairement à ce que soutient M. A, l'attestation, établie tardivement et pour les besoins de la cause, de l'ancien gérant de la société SWAT, les plaintes qu'il a déposées au pénal -au demeurant classées sans suite- ou l'absence de revenus déclarés à ce titre, ne permettent pas de conclure au caractère non probant des mentions  figurant sur ce document. Ce cumul d'activités sans autorisation préalable, qui doit être regardé comme établi, est fautif. 
 S'agissant du grief tiré de l'utilisation à des fins personnelles de moyens mis à disposition : 
 12. Il est enfin reproché à M. A d'avoir continué à utiliser, tant le téléphone et l'ordinateur professionnels mis à sa disposition pendant la durée de son congé de maladie, que le badge d'accès au PSR à des fins personnelles. S'agissant de l'utilisation du téléphone et de l'ordinateur portable, les faits sont reconnus mais M. A se prévaut de l'autorisation que lui avait donné sa hiérarchie. L'utilisation ponctuelle du badge d'accès au parking souterrain, contestée, est établie par l'utilisation d'un badge associé au prénom " B " sur la période considérée, durant laquelle l'intéressé était en congé de maladie. Il ne ressort toutefois pas par ailleurs des pièces du dossier que la commune aurait demandé à M. A, qui bien qu'en congé maladie était encore en position d'activité, la remise de ces différents matériels A supposer l'intégralité des faits établis, en l'absence de préjudice financier invoqué par la commune, laquelle ne précise pas davantage la portée des manquements allégués, le caractère fautif des faits reprochés doit être écarté.  
 13. Il résulte ainsi de ce qui précède que, seuls les faits précités aux points 8, 9 et 11 dont la matérialité est établie, sont contraires aux obligations professionnelles susvisées, qualifiables de fautes et de nature à justifier une sanction. 
 En ce qui concerne le caractère proportionné de la sanction : 
 14. Il ressort des pièces du dossier que M. A n'avait jamais précédemment fait l'objet de sanctions disciplinaires. Le cumul d'activités non autorisé a été limité à 90 heures sur une année et les autres fautes, quand bien même elles ont conduit à une désorganisation ponctuelle du service et traduit une attitude de défiance de M. A à l'égard de sa hiérarchie incompatible avec la bonne marche du service et le comportement attendu d'un fonctionnaire, ne sont constitutives d'aucun manquement à l'obligation de probité. Dans ces conditions, la sanction de la révocation prononcée à son encontre, en raison des fautes commises prises individuellement et cumulativement, revêt un caractère disproportionné. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué ni sur les autres moyens de la requête, que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 juin 2020 du maire des Pavillons-sous-Bois. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 16. L'annulation de la décision prononçant la révocation de M. A implique, dans les circonstances de l'espèce et sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit et de fait depuis la date d'édiction de la décision annulée, sa réintégration et la reconstitution de sa carrière. Il y a ainsi lieu d'enjoindre au maire des Pavillons-sous-Bois de prononcer, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, cette réintégration à compter de la date de la radiation des cadres de M. A.  
 Sur les frais liés à l'instance et les dépens : 
 17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune des Pavillons-sous-Bois la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, et dès lors que les droits de plaidoirie prévus à l'article L. 723-3 du code de la sécurité sociale ne sont pas au nombre des dépens énumérés par l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions de M. A présentées à ce titre doivent être rejetées. 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font enfin obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande la commune des Pavillons-sous-Bois au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 2007660-4 du 25 novembre 2022 du Tribunal administratif de Montreuil et l'arrêté du 3 juin 2020 par lequel le maire des Pavillons-sous-Bois a prononcé à l'encontre de M. A la sanction de révocation sont annulés.  
 Article 2 :  Il est enjoint au maire des Pavillons-sous-Bois, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, de réintégrer M. A et de reconstituer sa carrière à compter de la date de sa radiation des cadres. 
 Article 3 : La commune des Pavillons-sous-Bois versera à M. A la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune des Pavillons-sous-Bois.   
 Délibéré après l'audience du 24 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Topin, présidente, 
 - M. Magnard, premier conseiller, 
 - Mme Jayer, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2024. 
 La rapporteure, 
 M-D. JAYERLa présidente, 
 E. TOPIN 
 La greffière, 
 C. ABDI-OUAMRANE  La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.