CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 19 juin 2025

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Cabris a rejeté sa demande tendant à l'abrogation partielle de la délibération du 20 septembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Cabris a approuvé la modification n° 3 de son plan local d'urbanisme en tant qu'elle maintient le classement en zone N de la parcelle cadastrée section C n° 1995. 
 Par un jugement n° 2103206 du 31 octobre 2023, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 28 décembre 2023, le 3 février 2024 et le 22 novembre 2024, M. B A, représenté par Me Paloux, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 31 octobre 2023 ;  
 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Cabris a rejeté sa demande tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section C n° 1995 en zone N ; 
 3°) d'enjoindre au maire de Cabris d'inscrire cette demande d'abrogation partielle du PLU à l'ordre du jour du conseil municipal ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Cabris la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le classement de sa parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et est en contradiction avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, selon lequel cette parcelle ne se rattache pas à un espace naturel mais se trouve dans le secteur collinaire urbanisé de la commune, ainsi qu'avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de ce PLU ; 
 - le plan de prévention des risques d'incendie de forêt classe cette parcelle en zone constructible et urbaine ; 
 - le PADD, qui identifie le secteur en collines naturelles dominantes à protéger et inconstructibles, est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Ouest des Alpes-Maritimes en fixant des limites d'urbanisation disproportionnées contrariant les objectifs de son document d'orientations et d'objectifs (DOO) ; 
 - le classement litigieux méconnaît l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2024, la commune de Cabris, représentée par Me Lorenzi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que le classement contesté par M. A résulte du PLU approuvé par la délibération du 3 avril 2013 que celui-ci n'a jamais contestée, la délibération du 20 septembre 2017, que M. A n'a pas davantage contestée, ne faisant que confirmer ce classement ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Le président de la Cour a désigné Mme Courbon, présidente assesseure, pour présider la formation de jugement de la 1ère chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Claudé-Mougel, 
 - et les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une lettre du 26 mars 2021, M. A a, par la voie de son conseil, demandé l'abrogation du classement en zone N de sa parcelle cadastrée section C n° 1995, située Chemin de Saint-Jean Pape par le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Cabris approuvé par une délibération du conseil municipal du 3 avril 2013 et modifié par une délibération du 20 septembre 2017. Il relève appel du jugement du 31 octobre 2023 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant cette demande. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / () ". Aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / Le dossier soumis à l'enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l'abrogation projetée. " Aux termes de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile. () " L'article L. 2121-10 de ce code dispose : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. " 
 3. Il résulte de la combinaison des articles l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme et L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du PLU ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". L'article R. 151-2 dispose : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 () " 
 5. S'il résulte des dispositions citées au point précédent que le rapport de présentation comporte la justification de la délimitation des différentes zones du PLU, elles n'imposent nullement, ni aucune autre disposition du code de l'urbanisme, qu'un zonage particulier soit conforme ou même compatible avec cette justification dans le rapport de présentation du PLU de Cabris. M. A ne peut donc utilement soutenir que le classement de sa parcelle serait contradictoire avec le rapport de présentation, dès lors que les caractéristiques de la zone UC qu'il définit correspondent à celles de sa parcelle. S'il soutient par ailleurs que le classement de celle-ci n'est pas compatible avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, alors par ailleurs qu'il soutient que ce document méconnait le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Ouest des Alpes-Maritimes.  
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ". 
 7. Aucune disposition du code de l'urbanisme ne prévoit que le PLU doit être conforme ou même compatible avec un plan de prévention des risques. Par ailleurs, si un plan de prévention des risques approuvé vaut servitude d'utilité publique, il ne fait pas obstacle à ce qu'un PLU définisse des règles de construction plus contraignantes dans une partie des zones qu'il couvre. M. A ne peut donc utilement soutenir que le plan de prévention des risques d'incendie de forêt de la commune de Cabris classe sa parcelle en zone constructible et urbaine.  
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 10. Si M. A soutient que le PLU de la commune de Cabris ne respecte par le SCOT Ouest Alpes-Maritimes sur l'ensemble du territoire dont une partie n'est pas concernée par la préservation et la valorisation des grands paysages naturels et agricoles, et que la carte du PADD fixe des limites d'urbanisation disproportionnées, il n'assortit pas cette branche du moyen qu'il soulève des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé alors que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, le PLU doit simplement être compatible avec les orientations et objectifs du SCOT couvrant le territoire de la commune. S'il soutient par ailleurs que sa parcelle est classée dans la zone d'enveloppe urbaine définie par le document d'orientations et d'objectifs de ce SCOT, il ressort de la carte de l'organisation de la trame urbaine qui y figure que l'enveloppe urbaine est exposée à titre indicatif. Au demeurant, sa parcelle est située à la frange de cette enveloppe, en limite de la zone des espaces non-agglomérés fixée par ce même document. Le moyen tiré de l'incompatibilité du classement en litige avec le SCOT doit, par suite, être écarté. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels () ".  
 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. L'autorité compétente n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités préexistantes d'utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 13. Il ressort des pièces du dossier et du site Géoportail, librement accessible tant au juge qu'aux parties, que la parcelle litigieuse, d'une surface d'un peu plus de 2 537 m², est dénuée de toute construction et est partiellement arborée. Si elle est entourée à l'est, au sud et à l'ouest d'une zone d'habitat dispersé dans la continuité de l'urbanisation du centre de la commune classée en zone urbaine UC, elle est située à flanc de colline et s'ouvre au nord sur une vaste zone boisée classée en zone N. Si elle est bordée par le chemin de Saint-Jean Pape, ce secteur est boisé de part et d'autre de ce chemin qui, dès lors, contrairement à ce que soutient M. A, ne le sépare pas de cette zone boisée. Son classement en zone naturelle tient ainsi compte de la situation existante, la circonstance qu'elle était classée en zone constructible par le précédent document d'urbanisme applicable sur la commune étant sans incidence, alors que, ainsi qu'il a été dit au point précédent, les auteurs d'un plan local d'urbanisme peuvent soustraire un secteur, pour l'avenir, à l'urbanisation. A cet égard, il ressort précisément du PADD qu'ils ont choisi de fixer des limites à l'urbanisation en maintenant une ceinture verte entre Cabris et Peymeinade, notamment en préservant les espaces collinaires et les oliveraies et en matérialisant les secteurs non constructibles. La circonstance, à la supposer établie, que la parcelle en litige serait desservie par tous les réseaux est également sans incidence sur la légalité du classement opéré. Si M. A soutient enfin que sa parcelle aurait dû être classée en zone UC, il n'appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait été possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu n'est pas illégal. M. A n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que le classement de sa parcelle en zone naturelle serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de droit, ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 14. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international./ Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. " 
 15. Si M. A soutient que le classement litigieux méconnaît l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce qu'il constituerait une spoliation, il n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé alors que le second alinéa de cet article prévoit qu'il ne porte pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général et qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer les zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles, le classement en zone naturelle de sa parcelle n'étant pas, comme il a été dit au point 13, entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cabris, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par ladite commune et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : M. A versera à la commune de Cabris une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune de Cabris.  
 Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, où siégeaient : 
 - Mme Courbon, présidente, 
 - M. Claudé-Mougel, premier conseiller, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 juin 2025.