CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 12 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société civile de construction vente (SCCV) Senaville et M. A C ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 1er octobre 2020 par laquelle la directrice générale de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPF PACA) a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur un bien cadastré section  
 AP 200, 201 et 202, sis au 11, rue Baron B et 30-32, rue Volti, à Villefranche-sur-Mer. 
 Par un jugement n° 2004216 du 8 décembre 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de la société Senaville et de M. C. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 6 février 2023, la société Senaville et M. C, représentés par Me Jorion, demandent à la Cour :  
 1°) d'annuler le jugement n° 2004216 du 8 décembre 2022 du tribunal administratif de Nice ; 
 2°) d'annuler la décision du 1er octobre 2020 par laquelle la directrice générale de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur un bien cadastré section AP 200, 201 et 202, sis au 11, rue Baron B et 30-32, rue Volti, à Villefranche-sur-Mer ; 
 3°) d'enjoindre à la directrice générale de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur de proposer au vendeur, la société Senaville, puis à l'acquéreur évincé, M. A C ou à toute structure s'y substituant, d'acquérir ce bien au prix auquel il l'a acquis, conformément aux dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - la décision contestée est entachée d'incompétence et méconnaît l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la décision contestée est entachée d'un vice de procédure, faute pour l'avis de la direction de l'immobilier de l'Etat d'être arrivé à temps, et méconnaît l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision contestée est insuffisamment motivée et méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dès lors que l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur ne fait apparaître la nature d'aucun projet qu'il entend réaliser lui-même ; 
 - la décision attaquée est entachée d'un défaut de base légale, faute pour la commune de Villefranche-sur-Mer d'avoir régulièrement institué le droit de préemption urbain sur son territoire ; en effet, l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur n'a pas établi que les délibérations ayant institué le droit de préemption urbain avaient été affichées pendant  
 un mois ; 
 - la décision contestée est tardive dès lors qu'elle a été affichée en mairie le 8 octobre 2020 alors que le délai pour préempter expirait le 3 octobre 2020 ; 
 - la décision de préemption attaquée ne correspond à aucun projet suffisamment réel sur le bien en cause et méconnaît les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision est irrégulière, faute pour le bien préempté d'être susceptible de préemption ; 
 - pour le reste, les appelants renvoient la Cour de céans à leur requête et mémoires de première instance dont ils entendent reprendre les moyens en appel. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juin 2023, l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, représenté par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge des requérants la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés. 
 Un courrier du 4 octobre 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code. 
 Par une ordonnance du 23 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Martin,  
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Jorion, représentant la SCCV Senaville et M. C, 
 - et les observations de Me Pupponi, substituant Me Ceccarelli-Le Guen, représentant l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une décision du 1er octobre 2020, la directrice générale de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur a décidé d'exercer le droit de préemption sur un bien immobilier situé au 11, rue Baron B et 30-32, rue Volti, correspondant aux parcelles cadastrées section AP 200, 201 et 202, sur le territoire de la commune de Villefranche-sur-Mer, ayant fait l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner, reçue le 29 juin 2020 par la commune, pour un montant de 2 400 000 euros. La société Senaville, propriétaire du bien préempté, et M. C, acquéreur évincé, ont demandé au tribunal administratif de Nice de prononcer l'annulation de cette décision. Par la présente requête, ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter les moyens tirés du vice d'incompétence et de la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui reposent sur la seule affirmation selon laquelle le nom du signataire de la décision attaquée n'est pas lisible, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, au point 9 de leur jugement. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. () / L'avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition. () ". La consultation du service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l'auteur de la déclaration d'intention d'aliéner. 
 4. Il est constant que le pôle d'évaluation domaniale de la direction départementale des finances publiques des Alpes-Maritimes a été consulté le 30 juillet 2020 et a rendu son avis le 21 septembre 2020. La circonstance que cette demande d'avis a été formulée par l'EPF PACA, à une date à laquelle l'Etat ne lui avait pas encore formellement délégué l'exercice du droit de préemption pour l'acquisition de l'immeuble propriété de la société Senaville, délégation consentie par arrêté du 30 septembre 2020, n'est pas de nature, par elle-même, à entacher d'illégalité la décision attaquée. Par ailleurs, l'EPF PACA a nécessairement eu connaissance de cet avis, celui-ci étant dûment visé aux termes de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer () le droit de préemption urbain () est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ".  
 6. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 29 mars 2013, transmise à la préfecture le 8 avril 2013, le conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d'Azur a instauré le droit de préemption urbain dans la commune de Villefranche-sur-Mer, plus précisément sur une partie des zones urbaines U, telle qu'elle figure au plan annexé, et un droit de préemption urbain renforcé sur le secteur de la vieille ville, tel que défini au plan annexé, dans lequel se situe la zone UA. Il ressort des attestations établies les 12 et 17 avril 2013 par le maire de la commune de Villefranche-sur-Mer et le président de la métropole Nice Côte d'Azur que cette délibération, dont il n'est pas contesté qu'elle a fait l'objet d'une publication dans deux journaux à diffusion départementale, a été affichée en mairie à compter du 12 avril 2013, sur les panneaux administratifs officiels de l'hôtel de ville, ainsi qu'au siège de la métropole, aux emplacements habituels, à compter du 15 avril 2013. S'il résulte des dispositions précédemment citées de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme que cette délibération doit faire l'objet d'un affichage pendant un mois, le dernier alinéa de cet article précise explicitement que " la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ". Par suite, le moyen tiré du défaut de caractère exécutoire de la délibération ayant instauré le droit de préemption, au motif que l'EPF PACA n'établirait pas son affichage durant une durée d'un mois, ne peut qu'être écarté. 
 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () / Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. () / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ". 
 8. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, le cas échéant prorogé par une demande unique de communication de documents ou une demande de visite du bien, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, le cas échéant prorogé, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé, ou à son mandataire, et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé, ou son mandataire, et par le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, éventuellement prorogé, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. 
 9. Les appelants ne contestent pas que la décision de préemption attaquée a bien été notifiée au propriétaire intéressé et au représentant de l'Etat dans le délai imparti à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur à cette fin, lequel a expiré le 3 octobre 2020 selon les écritures concordantes des parties, et ce, par l'effet combiné de la demande de visite et de pièces complémentaires notifiée par les services de l'Etat à la SCCV Senaville le 28 août 2020 et du refus tacite opposé par celle-ci à l'organisation d'une telle visite. Ce faisant, ils ne peuvent utilement soutenir que ce n'est que postérieurement au 3 octobre 2020 que la décision de préemption a été affichée en mairie, au siège de la métropole et au siège de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, une telle circonstance étant sans incidence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré de la tardiveté de la décision de préemption doit être écarté. 
 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la décision attaquée : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. () ". 
 11. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 12. D'une part, la décision de préemption en litige, qui cite les textes applicables du code de l'urbanisme et du code de la construction et de l'habitation, vise également, et notamment, la délibération du conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d'Azur du 28 juin 2018 adoptant le programme local de l'habitat 2017-2022. Elle mentionne en outre l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2017 prononçant la carence de la commune de Villefranche-sur-Mer en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et précise les objectifs chiffrés, fixés globalement par le programme local de l'habitat en ce qui concerne la production de logements, mais également les objectifs plus précis concernant les 15 communes en situation de carence, comprenant la création de 1 677 logements dont 46 logements locatifs sociaux par an pour la seule commune de Villefranche-sur-Mer. Enfin, la décision attaquée indique que la préemption a pour but une acquisition permettant la réalisation de 10 logements mixtes dont au moins 30 % de logements locatifs sociaux. Elle définit ainsi avec suffisamment de précision la réalité et la nature du projet en vue duquel la décision de préempter est prise de même, au surplus, que l'action de la politique locale de l'habitat à laquelle se rattache ce projet. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption attaquée doit être écarté.  
 13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, dès l'année 2012, la métropole Nice Côte d'Azur et l'EPF PACA ont conclu une convention afin de développer des actions visant à favoriser la réalisation des objectifs fixés dans le cadre du programme local de l'habitat pour la période 2010-2015, convention par laquelle l'EPF PACA a été chargé d'une mission d'acquisition foncière et de portage foncier, et qui fixe le mécanisme d'adhésion des communes, laquelle est intervenue, s'agissant de la commune de Villefranche-sur-Mer, à la suite de la signature d'une convention entre celle-ci et l'EPF PACA les 17 et 28 novembre 2014. Outre que la durée de cette convention a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2020 par un avenant signé les 8 et 10 août 2016, l'EPF PACA a également conclu avec l'Etat une convention cadre d'intervention sur le territoire des communes en constat de carence le 14 décembre 2015, convention par laquelle l'Etat lui a délégué son droit de préemption dans les communes concernées, parmi lesquelles figure la commune de Villefranche-sur-Mer depuis l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2017 cité au point précédent. La décision attaquée doit ainsi permettre à cette commune de rattraper son déficit de logements locatifs sociaux, et de répondre à l'objectif fixé par le programme local de l'habitat de proposer une offre de logement suffisante pour la période allant de 2017 à 2022, notamment en logements sociaux. 
 14. L'ensemble de ces éléments étaient de nature à démontrer, ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, que l'EPF PACA justifiait, à la date à laquelle il a exercé son droit de préemption, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, et ce, en dépit des circonstances alléguées par les appelants, tirées de ce qu'aucune amélioration du bien ne sera réalisée par l'EPF PACA, les travaux étant achevés, et qu'il ne gérera pas lui-même le bien préempté.  
 Par suite, le moyen tiré de ce que la préemption attaquée ne correspondrait à aucun projet suffisamment réel sur le bien en cause et méconnaîtrait ainsi les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 
 15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : " Ne sont pas soumis au droit de préemption : () b) Les immeubles qui font l'objet d'un contrat de vente d'immeuble à construire dans les conditions prévues par les articles 1601-1 et suivants du code civil, sauf lorsque ces dispositions sont appliquées à des bâtiments existants ; () ". 
 16. En se bornant à citer ces dispositions sans apporter de précisions factuelles ni davantage développer une critique utile au motif exposé par les premiers juges au point 25 du jugement attaqué pour écarter le moyen tiré de leur méconnaissance, les appelants ne mettent pas la Cour à même de se prononcer sur un tel moyen, à le supposer réitéré en cause d'appel.  
 17. En septième lieu, aux termes de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme : " Ce droit de préemption n'est pas applicable : / (.) c) A l'aliénation d'un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. / Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d'appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. () ". 
 18. Pour écarter le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif a jugé que, par sa délibération du 29 mars 2013, le conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d'Azur a institué un droit de préemption urbain renforcé dans le secteur de la vieille ville, permettant ainsi d'appliquer ce droit aux aliénations et cessions visées à l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, et que les requérants ne justifiaient pas que le bien litigieux ne se situait pas dans la zone concernée par le droit de préemption renforcé. En se bornant à soutenir que l'immeuble préempté par la décision en litige était achevé le 9 mars 2020, date de réception de la déclaration d'achèvement des travaux en mairie, la SCCV Senaville et M. C ne critiquent pas utilement le motif retenu par les premiers juges. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté. 
 19. En huitième et dernier lieu, il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel, sans l'assortir des précisions nécessaires.  
 20. Les appelants, qui se bornent, " pour le reste ", à renvoyer " la Cour de céans à leur requête et mémoire de première instance dont ils entendent reprendre les moyens en appel ", sans exposer ni même énoncer sommairement les moyens dont il s'agit, et au demeurant, en ne produisant dans la présente procédure que leur requête introductive d'instance devant le tribunal administratif de Nice mais pas les mémoires en répliques enregistrés les 21 octobre 2020 et 18 juin 2021 au greffe de ce tribunal, ne mettent pas la Cour en mesure de se prononcer sur les erreurs que les premiers juges auraient pu commettre en écartant les autres moyens soulevés en première instance. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que la société Senaville et M. C ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Par suite, leurs conclusions d'appel à fin d'annulation de ce jugement et de la décision de l'EPF PACA du 1er octobre 2020, ainsi que leurs conclusions aux fins d'injonction sous astreinte, doivent être rejetées. 
 Sur les frais d'instance :  
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclament les appelants sur leur fondement. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la société Senaville et de M. C, sur le fondement de ces mêmes dispositions, le versement d'une somme de 2 000 euros à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Senaville et de M. C est rejetée. 
 Article 2 : La société Senaville et M. C verseront une somme de 2 000 euros à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile de construction vente Senaville, à M. A C et à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur. 
 Délibéré après l'audience du 20 février 2024, où siégeaient : 
 - Mme Helmlinger, présidente de la Cour, 
 - M. Revert, président assesseur,  
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition du greffe, le 12 mars 2024.