CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 28 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 février 2023, 23 novembre 2023 et 7 décembre 2023, la société par actions simplifiées (SAS) Perodis représentée par Me François, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler les arrêtés des 16 janvier 2023 et 13 février 2023 par lesquels l'adjointe déléguée à l'urbanisme du maire de Péronne a délivré un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la SNC Lidl sur un terrain situé 17 route de Paris à Péronne ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Péronne et de la société Lidl la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société Perodis soutient que : 
 - ses conclusions sont recevables ; 
 - le permis en litige est signé par une autorité incompétente, faute pour l'auteur de mentionner qu'il agit par délégation ; 
 - le projet compromet les objectifs et critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce, dès lors que la surface de vente augmente en réalité de près de 60 %, que le départ du site actuel entraînera l'apparition d'une nouvelle friche en méconnaissance du principe de gestion raisonnée de l'espace, en l'absence de justification d'un acte de vente à la commune ; 
 - la qualité environnementale des aménagements mis en œuvre et du fonctionnement énergétique envisagé ne sont pas justifiés, le projet méconnait le ratio défini à l'article L.  111-19 du code de l'urbanisme, il éloigne le magasin d'un lieu de vie densément peuplé pour l'enclaver dans une zone moins accessible et peu desservie, il ne contribue pas à la revitalisation des équipements commerciaux alors que la population est en légère décroissance sur la zone de chalandise ; 
 - le projet n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Santerre Haute Somme, dès lors que la commune de Roisel reste sous-équipée en termes de densité commerciale avec 208 m² de surface alimentaire pour 1 000 habitants, contre une moyenne de 379 m² et plus de 400 m² à l'échelon local, que la commune de Péronne présente déjà une moyenne excessive de 600 m² de surface alimentaire pour 1 000 habitants, que le projet se situe hors du périmètre délimité de localisation préférentielle des commerces de Péronne. 
 Par un mémoire en défense et un mémoire enregistrés les 30 août 2023 et 19 décembre 2023, la société en nom collectif (SNC) Lidl, représenté par Me Bozzi, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Perodis la somme de 4 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 La SNC Lidl soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Des pièces, présentées par la Commission nationale d'aménagement commercial ont été enregistrées le 30 novembre 2023. 
 Par courrier du 3 février 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, en application de l'article L.600­1­4 du même code. Les parties ont également été informées que la cour était susceptible de faire application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et de prononcer un sursis à statuer pour permettre la régularisation éventuelle du vice tirés de l'incompétence de l'auteur des arrêté litigieux, en l'absence de justification d'une délégation régulièrement publiée et exécutoire.  
 Par un mémoire enregistré le 10 février 2024, la société Lidl a présenté ses observations en réponse au courrier du 3 février 2025. 
 Par un mémoire enregistré le 14 février 2024, la société Perodis a présenté ses observations en réponse au courrier du 3 février 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; 
 - le code de commerce ;  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 30 avril 2025 : 
 - le rapport de M. Vérisson,  
 - les conclusions de M. Eustache, rapporteur public, 
 - et les observations de Me François, représentant la société Perodis et de Me Canal, représentant la société Lidl. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Lidl, exploite un magasin alimentaire situé au 57 de la rue de Paris à Péronne, dans la Somme. Le 21 avril 2022, elle a demandé un permis de construire, en vue de procéder à la création d'un magasin au 17 de la rue de Paris, par transfert du précédent. La commission départementale d'aménagement commercial de la Somme a émis un avis favorable le 14 juin 2022. Saisie par la société Perodis exploitant une enseigne concurrente, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis un avis favorable le 10 novembre 2022. Par un premier arrêté de permis valant autorisation d'exploitation commerciale du 16 janvier 2023, puis par un second arrêté du 13 février 2023, l'adjointe au maire de Péronne déléguée à l'urbanisme a accordé l'autorisation sollicitée. La société Perodis demande à la cour d'annuler les arrêtés des 16 janvier 2023 et 13 février 2023. 
 Sur les conclusions dirigées contre les arrêtés des 16 janvier 2023 et 13 février 2023 : 
 En ce qui concerne l'incompétence de l'auteur des actes attaqués : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". L'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal () ". L'article L. 2131-1 du même code précise que : " I.-Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'Etat dans le département () / III.- Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat () ". Enfin, l'article R. 2131-1 du même code précise que : " I. ' Les actes publiés sous forme électronique sont mis à la disposition du public sur le site internet de la commune dans leur intégralité, sous un format non modifiable et dans des conditions propres à en assurer la conservation, à en garantir l'intégrité et à en effectuer le téléchargement. / La version électronique de ces actes comporte la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de leur auteur ainsi que la date de mise en ligne de l'acte sur le site internet de la commune () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 6 juillet 2020, le maire de Péronne a délégué ses fonctions et accordé une délégation de signature à Mme A B, 3ème adjointe déléguée à l'urbanisme, à l'effet de signer notamment les actes d'urbanisme en cas d'empêchement. Par un second arrêté du 28 juin 2021, le maire de Péronne a accordé une nouvelle délégation à Mme B, lui permettant de signer l'ensemble des actes relevant de l'activité du service chargé de l'urbanisme. Mais si l'arrêté du 6 juillet 2020 comporte la mention de sa transmission au préfet le 7 juillet 2020, la commune de Péronne n'établit pas l'avoir publié sous forme électronique, dans les conditions prévues au III de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. S'agissant de l'arrêté du 28 juin 2021, il ne ressort pas des pièces du dossier ni qu'il ait bien été transmis au préfet, ni qu'il ait régulièrement été publié, même s'il mentionne, au titre de ses conditions d'exécution, qu'il sera " inscrit au recueil des actes administratifs de la mairie ". 
 4. Toutefois, lorsqu'un permis de construire est entaché d'incompétence, qu'il a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial. 
 5. La société Lidl a produit, le 10 février 2025, un arrêté portant permis de construire modificatif daté du 7 février 2025 et signé par le maire de la commune de Péronne. Dans ces conditions, l'irrégularité tirée de l'incompétence de l'auteur de l'acte a été régularisée par l'arrêté du 7 février 2025. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.  
 En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays Santerre Haute Somme : 
 6. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (). ". Aux termes de l'article L. 141-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le document d'orientation et d'objectifs () définit les orientations générales d'organisation de l'espace, de coordination des politiques publiques et de valorisation des territoires. / L'ensemble de ces orientations s'inscrit dans un objectif de développement équilibré du territoire et des différents espaces, urbains et ruraux, qui le composent (). ". Aux termes des articles L. 141-5 et L. 141-6 du même code, " le document d'orientation et d'objectifs fixe les orientations et les objectifs en matière de : / () 3° localisations préférentielles des commerces dans les polarités existantes " et " comprend un document d'aménagement artisanal et commercial déterminant les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable. ". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent pris dans leur ensemble. 
 7. Selon les documents cartographiques du document d'orientation et d'objectifs (DOO), la zone commerciale existante de Péronne se situe au nord du centre-urbain, c'est-à-dire à l'opposé du projet qui se trouve au sud dans le quartier de la " Chapelette ". Le projet ne s'inscrit donc pas dans le périmètre d'une zone commerciale existante, ni en continuité immédiate d'une telle zone, au sens des objectifs n°1 et 9 de l'axe n°2 du DOO.  
 8. Toutefois, le DOO du SCoT du Pays Santerre Haute Somme mentionne un axe 2 dont l'objectif 2 vise à réhabiliter prioritairement les friches existantes, notamment à Péronne, et en particulier en vue de prolonger la zone industrielle de la Chapelette. Si cet objectif n°2 cible " prioritairement " les friches du " Moulin " à Muille-Villette, " Flodor " à Péronne et " Maréchal " à Rosières-en-Santerre, de par la formulation retenue, cette liste ne peut être regardée comme exhaustive. Or, en l'espèce, le projet s'implantera sur un site laissé en friche, situé en contact du tissu urbain, et permettra de conserver sa vocation économique, au bénéfice des habitants du quartier de la Chapelette. Il remplacera un ancien magasin exploité sous l'enseigne " Gamm Vert " dont les plans fournis indiquent que les bâtiments implantés à démolir revêtaient, pour la plupart, un caractère " industriel ". Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le transfert de magasin créera une nouvelle friche sur le site actuellement occupé par l'enseigne Lidl, alors qu'une promesse de vente a été conclue en vue de la création d'une zone de loisirs, comme l'indique une attestation notariale datée du 18 octobre 2022. Dès lors, le projet s'inscrit dans le cadre de l'objectif n°2 de l'axe n°2 du DOO et il n'est pas incompatible avec les orientations, prises globalement, du DOO du SCoT du Pays Santerre Haute Somme. 
 En ce qui concerne la prise en compte des objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce : 
 9. L'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 S'agissant de l'aménagement du territoire :  
 10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : () b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs () ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports () ". 
 Quant à la consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement : 
 11. En premier lieu, comme cela a été précédemment exposé, le projet est destiné à s'installer sur une parcelle déjà largement bâtie correspondant à une ancienne friche comportant d'anciens bâtiments industriels, de sorte qu'il ne va pas consommer d'espace nouveau. En outre, il résulte de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial, ainsi que de l'étude d'impact produite par la société pétitionnaire, non sérieusement contestés sur ce point, que si le projet consistera à une extension de la surface commerciale de 894 m² à 1 422 m² sur une emprise foncière totale de 12 528 m², il consistera également dans la création de 3 652 m² d'espaces verts, soit un coefficient de pleine terre de 34 % de la superficie du terrain, et dans la mise en œuvre de 124 places de stationnement en pavés drainants pour un total de 1 689 m² soit 47,5 % de surfaces perméables. 
 12. En deuxième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, lequel concerne la détermination de l'emprise au sol maximale susceptible d'être affectée aux aires de stationnement annexes d'un commerce, relève de la régularité du permis en tant qu'il vaut autorisation de construire, au sens de l'article L. 600-1-4 précité du même code. Dès lors, ainsi que le fait valoir la commune, ce moyen doit être écarté comme irrecevable. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit que la société Perodis n'est pas fondée à soutenir que le projet ne serait pas économe en espace. 
 Quant à l'effet sur l'animation de la vie urbaine et rurale et à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial : 
 13. Le projet litigieux, qui consiste dans un transfert et une extension de 528 m2 du magasin préexistant, s'insère au sein de la même zone de chalandise dont trois communes, y compris Péronne, bénéficient du programme " Petites villes de demain ". Si la population de Péronne a effectivement diminué de 7 % entre 2007 et 2017, elle n'a reculé de que 0,9 % entre 2009 et 2019 dans la zone de chalandise du projet et l'évolution démographique à l'horizon 2030 paraît plus favorable. De plus, si le taux de vacance commerciale s'élève à 13,8 % à Péronne, ces vacances concernent essentiellement des activités de services, comme l'hôtellerie et la restauration. En outre, il n'est pas sérieusement contesté que le transfert de l'activité commerciale va se réaliser au sein du même pôle commercial à une distance de 500 mètres au nord du site initial, tout restant dans la zone industrielle de la Chapelette et restant éloigné de 2 kilomètres environ du centre-ville. Par ailleurs, la densité de l'offre commerciale n'est pas au nombre des critères à prendre en compte pour évaluer la conformité d'un projet aux objectifs fixés par la loi et il n'appartient donc pas à la Commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier la densité commerciale des surfaces soumises à autorisation commerciale dans le secteur.  
 Quant à l'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs : 
 14. Il est constant que le site sera accessible selon des modes de transports doux, ainsi qu'en transport en commun avec un arrêt de bus urbain " port de plaisance " situé à 1 000 mètres de distance et un arrêt de bus du réseau interurbain distant de 500 mètres. Le projet sera accessible par des modes de circulation non polluante, grâce à la piste cyclable implantée le long de la route départementale n°1017. Si le projet nécessite la mise en œuvre d'aménagements routiers, à savoir notamment l'installation de feux tricolores, la société pétitionnaire va les prendre à sa charge et le département a émis un avis favorable le 25 avril 2022, sans aucune prescription particulière. Si la société Perodis soutient que seul un point d'entrée et de sortie est prévu et que les véhicules de livraisons côtoieront les usagers sur l'aire de stationnement, les éléments versés au dossier ne permettent pas de considérer que cette circonstance serait susceptible d'entraîner des difficultés particulières. 
 15. Il résulte de ce qui précède que la société Perodis n'est pas fondée à soutenir que le projet litigieux méconnaît l'objectif d'aménagement du territoire. 
 S'agissant du critère de développement durable :  
 16. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " () La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : () 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre () du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 () ". 
 17. Le projet, qui présente des performances supérieures aux normes de la réglementation thermique de 2012, a pour effet d'augmenter la surface perméable de l'emprise de 4,8 % à 47,53 %, notamment par la mise en œuvre de 124 places de stationnement en pavés drainants, la plantation de 53 nouveaux arbres et la création de 3 652 m² d'espaces verts. Au total, les espaces verts représenteront 34 % de la parcelle, soit sept fois plus qu'avant le projet. Il ressort également des pièces du dossier que le projet litigieux se caractérise par l'installation de 1 200 m² de panneaux photovoltaïques sur la toiture du bâtiment à édifier, au-delà de la surface obligatoire de 30 %. En outre, la gestion des eaux pluviales se fera, soit par leur infiltration à travers les parties perméables de l'emprise, soit par leur récupération destinée à alimenter les sanitaires et à arroser les espaces verts. Le bâtiment destiné à la vente sera réalisé selon une architecture locale de briques rouges, avec une alternance de végétation grimpante et de pierre blanche en sous-bassement, reprenant le style des maisons et des bâtiments situés aux alentours. La société Perodis n'est pas fondée à soutenir que le projet litigieux méconnaît le critère de développement durable. 
 S'agissant du critère de protection des consommateurs :  
 18. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " () La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : () 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs () ". 
 19. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la demande d'autorisation et du rapport d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial que le projet a pris en considération les prescriptions du plan de prévention des risques d'inondations applicable, en procédant à une surélévation du rez-de-chaussée du bâtiment destinée à pallier le risque d'inondation. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît le critère de protection des consommateurs. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que la société Perodis n'est pas fondée à demander l'annulation, en tant qu'ils valent autorisation d'exploitation commerciale, des arrêtés des 16 janvier 2023 et 13 février 2023 délivrés à la société Lidl. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la société Perodis au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement de la somme demandée par la société Lidl, au titre des frais exposés par elle dans cette instance.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Perodis est rejetée. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Perodis, à la société Lidl, à la commune de Péronne et à la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 Délibéré après l'audience du 30 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Borot, présidente de chambre, 
 - Mme Legrand, présidente-assesseure, 
 - M. Vérisson, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé : D. VérissonLa présidente de la 1ère chambre, 
 Signé : G. Borot 
 La greffière, 
 Signé : N. Roméro 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Nathalie Roméro 
 N°23DA00343