CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 7 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Le syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS a demandé au tribunal administratif de Marseille, sur le fondement de l’article L.77-12-1 du code de justice administrative, en premier lieu, d’annuler la décision du 22 janvier 2020 par laquelle le maire de la commune de Marseille a rejeté sa réclamation préalable formée le 17 décembre 2019, en deuxième lieu, de reconnaître aux fonctionnaires territoriaux de la commune titulaires des grades d’ingénieurs et de techniciens territoriaux le droit au bénéfice du taux minimum d’indemnité spécifique de service fixé par décret, en troisième lieu, de condamner la commune de Marseille à verser aux agents concernés la somme correspondant à la différence entre les montants perçus au titre de l'indemnité spécifique de service depuis le 1er janvier 2015 et ceux qu'ils auraient perçus s'ils avaient bénéficié de cette indemnité aux taux fixés par les textes, et en dernier lieu, d’enjoindre à la commune de régulariser la situation de ces agents dans le délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, ou, à tout le moins, de réexaminer la situation des agents qui en feront la demande sur le fondement de cette action. 
 
 
Par un jugement n° 2002256 du 10 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 février et 7 juillet 2022, le syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS, représenté par Me Leturcq, demande à la Cour :  
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 10 décembre 2021 ;  
 
2°) de reconnaître, sur le fondement des dispositions des articles L. 77-12-1 et suivants du code de justice administrative, aux fonctionnaires territoriaux concernés de la commune de Marseille le droit au bénéfice du taux d’indemnité spécifique de service fixé par les dispositions du décret et de l’arrêté du 25 août 2003, en l’absence de décisions individuelles circonstanciées ;  
 
3°) de condamner la commune de Marseille à verser aux fonctionnaires territoriaux concernés qui en feront la demande, la somme correspondant à la différence entre les sommes qu'ils ont perçues au titre de l'indemnité spécifique de service depuis le 1er janvier 2015 et les sommes qu'ils auraient perçues s'ils avaient bénéficié de cette indemnité aux taux fixés par les textes applicables ;  
 
4°) d’enjoindre à la commune de Marseille de procéder à la régularisation statutaire des agents concernés dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard, ou, à tout le moins, de procéder au réexamen de la situation des agents qui en feront la demande sur le fondement de cette action. 
 
5°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Le syndicat soutient que : 
- le jugement attaqué est irrégulier car insuffisamment motivé au regard de l’exigence posée par l’article L. 9 du code de justice administrative, faute d’avoir statué sur le moyen tiré de ce que les minorations envisagées ne sont possibles qu’à la condition d’être prises de « manière exceptionnelle » et « en fonction des situations individuelles et à l’appui de décisions circonstanciées », conformément à l’article 3 de l’arrêté du 25 août 2003 et des dispositions contenues au sein de l’annexe de la délibération du régime indemnitaire 2019 du personnel de la ville de Marseille ; 
- son action en reconnaissance de droits est recevable ;  
- les minorations systématiquement appliquées par la commune aux taux de cette indemnité méconnaissent les deux motifs de minoration prévus à l’article 7 du décret du 25 août 2003 et en jugeant le contraire, le tribunal a commis la même erreur de droit que la commune ; 
- la mauvaise interprétation faite par la commune des dispositions réglementaires applicables à l’indemnité spécifique de service apparaît par comparaison avec la pratique observée au sein du conseil départemental des Bouches-du-Rhône ;  
- les minorations décidées n’ont jamais pris en compte les situations individuelles des agents, contrairement aux prévisions de la délibération du régime indemnitaire de 2019. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2022, la commune de Marseille, représentée par Me Mendes Constante, conclut au rejet de la requête et ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune fait valoir que :  
- la requête, qui développe les mêmes moyens qu’en première instance, peut être rejetée par adoption des motifs du jugement ;  
- les demandes relatives à la période antérieure au mois de janvier 2019 étaient tardives ;  
- les moyens d’appel ne sont pas fondés en tout état de cause. 
 
Par ordonnance du 8 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 5 août 2022, à 12 heures. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. A...,  
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
- et les observations de Me Leturcq, représentant le syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS et de Me Extremet, substituant Me Mendes Constante, représentant la commune de Marseille. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS a saisi le maire de la commune de Marseille, le 13 décembre 2019, d’une demande, présentée sur le fondement de l’article L. 77-12-1 du code de justice administrative, tendant à la reconnaissance pour la période postérieure au 1er janvier 2015, au bénéfice des agents concernés, du droit à un taux d’indemnité spécifique de service minimum fixé par décret et, par voie de conséquence, à percevoir la somme correspondant à la différence entre les sommes que ces agents ont perçues au titre de l'indemnité spécifique de service depuis le 1er janvier 2015 et les sommes qu'ils auraient perçues s'ils avaient bénéficié de cette indemnité aux taux fixés par les textes applicables. Par décision du 22 janvier 2020, le maire de la commune de Marseille a refusé de faire droit à cette demande. Par un jugement du 10 décembre 2021, dont le syndicat relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant, en premier lieu, à l’annulation de cette décision de refus du 22 janvier 2020, en deuxième lieu, à la reconnaissance, pour les fonctionnaires territoriaux de la commune titulaires des grades d’ingénieurs et de techniciens territoriaux, du droit au bénéfice du taux minimum d’indemnité spécifique de service fixé par décret, en troisième lieu, à la condamnation de la commune de Marseille à verser aux agents concernés la somme correspondant à la différence entre les montants perçus au titre de l'indemnité spécifique de service depuis le 1er janvier 2015 et ceux qu'ils auraient perçus s'ils avaient bénéficié de cette indemnité aux taux fixés par les textes, et en dernier lieu, à ce qu’il soit enjoint à la commune de régulariser la situation de ces agents dans le délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, ou, à tout le moins, de réexaminer la situation des agents qui en feront la demande. 
 
 
Sur la régularité du jugement attaqué :  
 
A rebours des affirmations de l’appelant, en considérant au point 6 de son jugement, que « contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, une telle possibilité est ouverte à la commune indépendamment de l’application, à titre exceptionnel, de minorations de l’indemnité en fonction de la manière de servir de l’agent, prévue par ailleurs par l’article 3 de l’arrêté du 25 août 2003 précité et reprise par la délibération du 15 décembre 2003 », le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments développés par le requérant, a statué avec suffisamment de précision sur son argumentation, présentée au titre de l’erreur de droit et de l’erreur d’appréciation, tirée de ce qu’en application tant du décret et de l’arrêté du 25 août 2003, que de la délibération du conseil municipal du 15 décembre 2003, une minoration du taux de l’indemnité spécifique de service n’est légalement possible qu’à titre exceptionnel, et à la condition d’être décidée en fonction des situations individuelles et à l’appui de décisions circonstanciées. Le syndicat ne peut en outre utilement se plaindre de ce que les premiers juges n’ont pas répondu à son argumentation, qui ne leur était pas soumise, tirée de ce que « les agents concernés de la Ville de Marseille n’ont jamais bénéficié d’un entretien durant lequel la modulation à la baisse du régime indemnitaire aurait dû être motivée et notifiée à l’intéressé, pas plus que leur ont été notifiée de proposition de diminution accompagnée d’un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés ». Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation et de l’omission à statuer sur un moyen ne peut donc qu’être écarté.  
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
En ce qui concerne le droit applicable :  
 
Aux termes de l’article L. 77-12-1 du code de justice administrative : « L'action en reconnaissance de droits permet à une association régulièrement déclarée ou à un syndicat professionnel régulièrement constitué de déposer une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels résultant de l'application de la loi ou du règlement en faveur d'un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt, à la condition que leur objet statutaire comporte la défense dudit intérêt. Elle peut tendre au bénéfice d'une somme d'argent légalement due ou à la décharge d'une somme d'argent illégalement réclamée. Elle ne peut tendre à la reconnaissance d'un préjudice (…) ». 
 
Par ailleurs, aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application de ces dispositions : « Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales (…) pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat exerçant des fonctions équivalentes. / Le tableau joint en annexe établit les équivalences avec la fonction publique de l’Etat des différents grades des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale (…) ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « L’assemblée délibérante de la collectivité (…) fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités (…) ».  
 
 
 
Il résulte des dispositions citées au point précédent qu’il revient à l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat d’un grade et d’un corps équivalents au grade et au cadre d’emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’Etat. Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d’un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l’Etat. 
 
 
En ce qui concerne les conclusions tendant à la reconnaissance de droits : 
 
 
Il résulte de l’instruction que par la délibération n° 03/1081/EFA du 15 décembre 2003 et ses modifications ultérieures, le conseil municipal de Marseille a instauré, au bénéfice notamment de ses agents relevant des cadres d’emploi d’ingénieurs, techniciens, agents de maîtrise et adjoints techniques territoriaux, un régime indemnitaire comportant notamment l’indemnité spécifique de service telle que prévue par les dispositions du décret du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, ainsi que par son arrêté d’application du même jour. En ce qui concerne plus particulièrement les ingénieurs et techniciens territoriaux et la période au titre de laquelle l’action en reconnaissance de droits est exercée par le syndicat, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen de ce régime indemnitaire ont été précisés, en dernier lieu, par les dispositions du point VII de l’annexe 1 relative au régime indemnitaire pour l’année 2019, qui déterminent ainsi un coefficient de modulation de service et un coefficient propre à chaque grade, et prévoit que : « Le montant individuel minimal est calculé par l’application de 10 % au montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe, le montant individuel maximal se calcule par l’application des dispositions prévues par les textes » et que « des minorations sont toutefois possibles en fonction des situations individuelles et à l’appui de décisions circonstanciées ». Cette même annexe précise enfin, en son point XXIII relatif aux modalités d’application du régime indemnitaire, non seulement les critères en fonction desquels les indemnités, notamment l’indemnité spécifique de service, sont attribuées individuellement chaque année, mais encore les conditions dans lesquelles ces indemnités peuvent être modulées à la baisse, suivant une décision motivée, notifiée à l’intéressé dans le cadre d’un entretien, et précédée d’une proposition de diminution accompagnée d’un rapport circonstancié, reposant sur des faits objectifs et avérés. 
 
 
D’une part, il résulte clairement des dispositions citées au point précédent que si le montant individuel maximal attribué à chaque agent relevant des cadres d’emplois d’ingénieurs et de techniciens territoriaux est calculé conformément aux dispositions du décret du 25 août 2003 relatif à l’indemnité spécifique de service allouée aux agents de l’Etat relevant de corps équivalent, les délibérations du 15 décembre 2003 et suivantes, ainsi que les dispositions du VII de l’annexe 1 du régime indemnitaire 2019, posent elles-mêmes, indépendamment des dispositions de ce décret, les modalités de calcul du montant individuel minimal de cette indemnité, ainsi qu’il était loisible à l’organe délibérant de le faire, dans le respect du principe de parité écoulant de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984, conformément à la règle rappelée au point 5. Ces modalités de calcul doivent s’entendre comme faisant correspondre le montant individuel minimal à 10 % du montant moyen déterminé pour chaque grade, et non comme le faisant résulter d’un abattement de 10 % à ce montant moyen, sans qu’y fasse obstacle la possibilité ouverte par ce même régime indemnitaire de pratiquer des minorations de ce montant individuel minimal « en fonction des situations individuelles et à l’appui de décisions circonstanciées ». En posant de telles règles de calcul, le conseil municipal de la commune de Marseille, qui dans le respect du principe de parité, pouvait légalement se borner à s’inspirer des dispositions du décret du 25 août 2003 et de son arrêté d’application sans s’y conformer, n’a donc pas méconnu ces dispositions, auxquelles ne renvoie pas le décret du 6 septembre 1991, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant. La circonstance que le conseil départemental des Bouches-du-Rhône aurait institué un régime indemnitaire plus favorable que celui découlant de la délibération du conseil municipal de Marseille du 15 décembre 2003 et de ses modifications successives, est sans incidence sur la signification de ces dispositions. Il en va de même de celle, avancée par le syndicat à partir des éléments de salaire de certains agents relevant de ces cadres d’emploi, que la commune fixerait, dans le cas de ces derniers, le montant individuel minimal à un taux supérieur au taux de 10 % découlant du régime indemnitaire applicable. 
 
 
D’autre part, en se bornant à se prévaloir d’éléments de salaire qui font apparaître au bénéfice des agents concernés, pour la période allant de 2015 à 2019, un taux d’indemnité spécifique de service supérieur au taux de 10 % correspondant au montant individuel minimal prévu par le régime indemnitaire applicable aux ingénieurs et techniciens de la commune de Marseille, le syndicat n’établit pas l’existence de minorations pratiquées par la commune en deçà du montant individuel minimal, et devant à ce titre tenir compte des situations individuelles et intervenir sous la forme de décisions circonstanciées, en application des dispositions du point VII de l’annexe 1 citées au point 6. Au reste, il ne résulte pas de l’instruction, pas même des éléments de salaire invoqués par le syndicat, que l’indemnité spécifique de service attribuée chaque année à tous les agents relevant des cadres d’emplois des ingénieurs et techniciens territoriaux donnerait systématiquement lieu à une minoration, en deçà du montant individuel minimal de 10 %, ni que, en méconnaissance des modalités d’application du régime indemnitaire posées par la délibération du 15 décembre 2003, ses modifications et par le point XXIII de l’annexe 1, et rappelées au point 6, la commune se dispenserait systématiquement de la procédure prévue pour décider de moduler à la baisse, d’une année sur l’autre, le coefficient individuel de ces mêmes catégories d’agents.  
 
 
Enfin, ainsi que l’a jugé à bon droit le tribunal, la délibération du 15 décembre 2003, telle que précisée par le point XXIII de l’annexe 1, fixe avec suffisamment de précision les critères permettant à l’autorité compétente de moduler le coefficient individuel, en fonction de « la manière de servir, la pénibilité du poste, le niveau de responsabilité, l’expertise et les acquis professionnels, les caractéristiques objectives ou l’évolution de certains postes ou missions ». La circonstance que certains agents relevant des cadres d’emploi d’ingénieurs ou de techniciens territoriaux, ont vu diminuer le montant de l’indemnité spécifique de service, sans être inférieur au montant minimal de 10 %, et le fait, à le supposer avéré, que ces baisses n’auraient pas donné lieu à des décisions motivées et notifiées aux agents dans le cadre d’entretiens individuels, contrairement au point XXIII des modalités d’application de l’annexe 1 du régime indemnitaire 2019, demeurent sans incidence sur les précisions ainsi contenues dans cette délibération et ses modifications successives concernant les critères de modulation. 
 
 
 
 
 
Il résulte de ce qui précède que le syndicat n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement querellé, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions aux fins de reconnaissance de droits, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité. 
 
 
Sur les autres conclusions de la requête :  
 
 
Si le syndicat réitère en appel ses conclusions aux fins d’annulation de la décision rejetant sa demande de reconnaissance de droits, d’injonction et de condamnation de la commune de Marseille au paiement d’une somme d’argent, il ne conteste pas de la sorte les motifs, énoncés aux points 9 et 10 du jugement attaqué, par lesquels le tribunal a rejeté ces prétentions comme irrecevables en application de l’alinéa 2 de l’article R. 77-12-6 du code de justice administrative aux termes duquel « La requête ne peut comporter d'autres conclusions que celles tendant à la satisfaction de l'action en reconnaissance de droits considérée ». En tout état de cause, le rejet par le présent arrêt des conclusions du syndicat tendant à la reconnaissance de droits, emporte celui de ses autres conclusions, qui n’en sont que l’accessoire. 
 
 
Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête d’appel.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme quelconque soit mise à la charge de la commune de Marseille, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par le syndicat et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge du syndicat une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Marseille au titre de ses frais d’instance. 
 
 
 
DéCIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête du syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS est rejetée. 
 
Article 2 : Le syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS versera à la commune de Marseille la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat CGT des ingénieurs cadres et techniciens de la ville de Marseille et CCAS et à la commune de Marseille. 
 
 
Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, où siégeaient : 
 
- M. Marcovici, président, 
- M. Revert, président assesseur, 
- M. Martin, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2023.