CAA13 · 6ème chambre - formation à 3 — 30 octobre 2023

Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - la directive 2006/123/CE du Parlement et du Conseil du 12 décembre 2006 ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Isabelle Ruiz, rapporteure, 
 - les conclusions de M. François Point, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Marchesini, pour la commune de La Seyne-sur-Mer. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 15 avril 2016, le conseil municipal de La Seyne-sur-Mer a décidé notamment de valider la promesse de bail à construction, en vue de la réhabilitation, reconversion, gestion et exploitation du bâtiment des ateliers mécaniques, avec la société Quantum développement et la société CGR et d'autoriser son maire à la signer. Par une délibération du 23 juillet 2019, le conseil municipal a décidé d'approuver les conditions essentielles du projet de bail à construction et de ses annexes, à passer avec la société Quartus Ensemblier Urbain, se substituant à la société Quantum développement et à la société CGR, pour une durée de soixante ans, moyennent un loyer de 24 000 euros annuel et a autorisé le maire de la commune à signer le bail à construction et ses annexes. M. B, la SAS All Suites Resort et la SARL Altissimo Concept ont alors saisi le tribunal administratif de Toulon d'une demande tendant à l'annulation de cette dernière délibération. Par ordonnance du 16 décembre 2020, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande. M. B, la SAS All Suites Resort et la SARL Altissimo Concept font appel de cette ordonnance. 
 Sur la régularité de l'ordonnance :  
 2. D'une part, si la contestation par une personne privée de l'acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l'annulation de la délibération d'un conseil municipal autorisant la conclusion d'une convention ayant pour objet la mise à disposition d'une dépendance du domaine privé communal et de la décision du maire de la signer.  
 3. D'autre part, le contrat par lequel une personne publique cède des biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est en principe un contrat de droit privé, sauf si ce contrat a pour objet l'exécution d'un service public ou s'il comporte des clauses qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. 
 4. La demande présentée par M. B, la SAS All Suites Resort et la SARL Altissimo Concept devant le tribunal administratif de Toulon tendait à l'annulation de la délibération du 23 juillet 2019, par laquelle le conseil municipal de La Seyne-sur-Mer a décidé d'approuver les conditions essentielles du projet de bail à construction et ses annexes, à passer avec la société Quartus Ensemblier Urbain pour une durée de soixante ans. Il résulte des termes mêmes du bail à construction que l'ensemble immobilier, objet du contrat, relève du domaine privé de la commune et que ce bail à construction n'a pas pour objet l'exécution d'un service public ni ne comporte des clauses qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. La délibération en litige est un acte détachable d'un contrat de droit privé et peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Il appartient ainsi à la juridiction administrative de connaître du litige soulevé. 
 5. Il résulte de tout ce qui précède que M. B, la SAS All Suites Resort et la SARL Altissimo Concept sont fondés à demander l'annulation de l'ordonnance en date du 16 décembre 2020, par laquelle le magistrat désigné du tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. 
 6. L'ordonnance est donc irrégulière et doit être annulée. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer l'affaire.  
 Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée par la commune de La Seyne-sur-Mer : 
 7. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 26 septembre 2023, le conseil municipal de La Seyne-sur-Mer a constaté " la caducité de la promesse de bail à passer avec la société Quartus Ensemblier Urbain [] approuvée par délibération du 15 avril 2016 est signée le 21 juin 2016 ". Si la commune allègue que le présent litige aurait perdu son objet à raison de l'intervention de cette délibération, à supposer que cet acte puisse être regardé comme ayant procédé à l'abrogation de la délibération en litige, en tout état de cause, une telle abrogation ne revêt pas de caractère définitif. Il s'ensuit que l'exception de non-lieu à statuer ne saurait être accueillie. 
 Sur le bien-fondé de la demande : 
 9. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 215-1 du code de la construction et de l'habitation : " Constitue un bail à construction le bail par lequel le preneur s'engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d'entretien pendant toute la durée du bail. / Le bail à construction est consenti par ceux qui ont le droit d'aliéner et dans les mêmes conditions et formes. / Il est conclu pour une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans. Il ne peut se prolonger par tacite reconduction. / Toutefois, lorsque le bail prévoit une possibilité d'achat du terrain par le preneur dans le cadre d'une opération d'accession sociale à la propriété dans les conditions prévues par la section 1 du chapitre III du titre IV du livre IV du présent code et que le preneur lève l'option, le bail prend fin à la date de la vente, nonobstant les dispositions du troisième alinéa. ". D'autre part, aux termes du 1er alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au moment de l'adoption de la délibération du 15 avril 2016 : "Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. ". Enfin, aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. / L'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que le contrat de bail en cause ne porte que sur un bâtiment d'une superficie de 7 827 m² et sur la réhabilitation d'ateliers mécaniques, équipement se situant au cœur de la ville sur le site des anciens chantiers navals. Si l'objectif indiqué par la commune dans le projet de bail à construction établi le 21 juin 2016 est de " réapproprier les lieux, par et pour le public, de créer un lieu de vie dynamique permanent, combinant commerces, animations elles-mêmes commerciales, culturelles, sportives ou ludiques, complémentaires et en lien avec celles du cœur de ville ", la démolition d'un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer cette parcelle ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L. 300-1, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par les dispositions de cet article et de l'article L. 300-4. Il s'en déduit que le moyen tiré de ce qu'avant de signer le contrat en cause et de procéder à son attribution, la commune de La Seyne-sur-Mer était tenue de mettre en œuvre la procédure de publicité prévue par les dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme pour les seules concessions d'aménagement ne peut qu'être écarté en raison de son caractère inopérant.  
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques, issu de l'article 3 de l'ordonnance du 19 avril 2017 : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. / Lorsque l'occupation ou l'utilisation autorisée est de courte durée ou que le nombre d'autorisations disponibles pour l'exercice de l'activité économique projetée n'est pas limité, l'autorité compétente n'est tenue que de procéder à une publicité préalable à la délivrance du titre, de nature à permettre la manifestation d'un intérêt pertinent et à informer les candidats potentiels sur les conditions générales d'attribution ". 
 12. Tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires. Si les dispositions de l'article 12 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, transposées à l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques cité ci-dessus, impliquent des obligations de publicité et mise en concurrence préalablement à la délivrance d'autorisations d'occupation du domaine public permettant l'exercice d'une activité économique, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne par son arrêt du 14 juillet 2016, Promoimpresa Srl (C-458/14 et C-67/15), il ne résulte ni des termes de cette directive ni de la jurisprudence de la Cour de justice que de telles obligations s'appliqueraient aux personnes publiques préalablement à la conclusion de baux portant sur des biens appartenant à leur domaine privé, qui ne constituent pas une autorisation pour l'accès à une activité de service ou à son exercice au sens du 6) de l'article 4 de cette même directive.  
 13. Il suit de là que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de La Seyne-sur-Mer aurait méconnu une quelconque obligation de mise en concurrence et de mise en place d'un processus de sélection dès lors qu'il ne résultait pour elle aucune de ces obligations avant l'attribution du bail à construction à la société Quartus Ensemblier Urbain sur son domaine privé. 
 14. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les membres du conseil municipal de La Seyne-sur-Mer ont été régulièrement convoqués le 17 juillet 2019 pour la séance du conseil municipal du 23 juillet 2019 au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée et ont été informés de son ordre du jour. La commune verse également les actes de notification établis par son agent assermenté qui attestent du dépôt desdites convocations et des documents correspondants au secrétariat des élus de la majorité municipale et au secrétariat des élus d'opposition ainsi que de la remise de la convocation et des documents à cinq autres conseillers municipaux. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales manque en fait et ne peut qu'être écarté. 
 16. En quatrième lieu, l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". L'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 
 17. Il ressort des pièces du dossier que la convocation du 17 juillet 2019 pour la séance du conseil municipal de La Seyne-sur-Mer du 23 juillet 2019 était notamment accompagnée du projet de délibération comportant les informations essentielles sur le bail tenant aux parcelles, durée, loyer, avis des services de la direction des services fiscaux concernant le projet ainsi qu'un rapport synthétique valant note explicative au sens des dispositions précitées. Contrairement à ce qui est soutenu, la durée du bail était bien explicitée et justifiée dans les annexes et dans le rapport au conseil municipal. Ainsi, les dispositions des articles L. 2121-12 et 13 du code précité n'ont pas été méconnues. 
 18. En dernier lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 251-1 du code de la construction et de l'habitation citées au point 9, un bail à construction peut être conclu pour une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans. En prévoyant une durée du bail en cause in fine de soixante années, la commune de La Seyne-sur-Mer n'a pas méconnu ces dispositions. Dans ces conditions et en tout état de cause, les appelants ne sauraient se prévaloir de ce que la durée des concessions dans les domaines de l'eau potable ou de l'assainissement ne peuvent avoir une durée supérieure à vingt ans.  
 19. Il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense que les conclusions de M. B et autres tendant à l'annulation de la délibération du 23 juillet 2019 doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 20. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. B et autres dirigées contre la commune de La Seyne-sur-Mer qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme de 2 000 euros à verser à la commune de La Seyne-sur-Mer en application de ces dispositions.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'ordonnance du 16 décembre 2020 du magistrat désigné du tribunal administratif de Toulon est annulée. 
 Article 2 : La demande de M. B, de la SAS All Suites Resort et de la SARL Altissimo Concept est rejetée. 
 Article 3 : M. B, la SAS All Suites Resort et la SARL Altissimo Concept verseront à la commune de La Seyne-sur-Mer une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, à la SAS All Suites Resort, à la SARL Altissimo Concept, à la commune de La Seyne-sur-Mer et à la société Quartus Ensemblier Urbain. 
 Délibéré après l'audience du 16 octobre 2023, où siégeaient : 
 - M. Alexandre Badie, président de chambre, 
 - M. Renaud Thielé, président assesseur, 
 - Mme Isabelle Ruiz, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 octobre 2023. 
 No 21MA00706