CAA33 · 2ème chambre (formation à 3) — 15 février 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Pharmacie D C, M. D C et M. A C ont demandé au tribunal administratif de la Martinique de condamner l'agence régionale de santé (ARS) de la Martinique à verser, d'une part, à la SELARL Pharmacie D C et à M. D C une somme  de 15 000 000 d'euros, avec intérêts à compter du 26 avril 2019 et capitalisation, et d'autre part, à M. A C une somme de 600 285,56 euros, avec intérêts à compter du 30 janvier 2021 et capitalisation, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de l'annulation, par deux jugements des 10 mars 2016 et 13 novembre 2018, des arrêtés des 9 juillet 2014 et 30 août 2016 autorisant le transfert de la pharmacie exploitée par la SELARL D C. 
 Par un jugement n° 2000266 du 11 octobre 2021, le tribunal a condamné l'Etat à verser les sommes de 550 518 euros à la SELARL Pharmacie D C et de 1 000 euros  
 à M. D C, avec intérêts au taux légal à compter du 26 avril 2019 et capitalisation  
 à compter du 2 juin 2020, et a rejeté le surplus des demandes. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 13 décembre 2021 et un mémoire enregistré  
 le 31 août 2022, la SELARL Pharmacie D C, M. D C et M. A C, représentés par l'AARPI Les Avocats Réunis, demandent à la cour : 
 1°) de réformer ce jugement en ce qui concerne le montant des sommes allouées ; 
 2°) de condamner l'Etat à verser les sommes de 1 763 000 euros à  
 la SELARL Pharmacie D C, de 172 756 euros à M. D C et  
 de 407 405,50 euros à M. A C, avec intérêts au taux légal à compter du 26 avril 2019  
 et capitalisation à compter du 2 juin 2020 ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat les entiers dépens, ainsi qu'une somme  
 de 60 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, un nouveau local d'au moins 150 m² dans un centre commercial au Lamentin a été recherché pour le transfert de la pharmacie après l'annulation avec effet différé prononcée par le jugement n° 1400644 du 10 mars 2016, et après l'annulation du second arrêté de transfert par le jugement n° 1600550 du 13 novembre 2018, mais aucun n'a été trouvé ; la présentation d'une seconde demande pour le même local était légitime dès lors qu'elle comportait des éléments nouveaux démontrant que le transfert répondait de façon optimale aux besoins de la population des quartiers d'accueil ; c'est ainsi à tort que le tribunal a retenu l'existence d'une faute de nature à exonérer partiellement l'Etat de sa responsabilité ; en outre, un preneur ne peut donner congé au bailleur sous condition résolutoire si le bail ne le prévoit pas à l'origine ; 
 - le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il fixe la part de responsabilité de l'Etat à 50 % ; 
 En ce qui concerne les préjudices de la SELARL Pharmacie D C : 
 - dès lors que la pharmacie s'est trouvée dépourvue de licence et a dû cesser toute exploitation à la suite du jugement n° 1600550 du 13 novembre 2018, la SELARL Pharmacie D C est fondée à demander l'indemnisation du préjudice résultant de la perte  
 de l'officine ; l'expertise amiable estime le préjudice subi à une valeur médiane  
 de 1 763 000 euros ; il y a donc lieu de fixer le préjudice à cette somme, et non, comme l'a fait le tribunal, à la valeur avant transfert de 1 101 036 euros ;  
 En ce qui concerne les préjudices de M. D C : 
 - le 11 mai 2021, M. D C, qui s'était porté caution solidaire à hauteur  
 de 120 000 euros de l'emprunt de 450 000 euros souscrit au bénéfice de la SELARL, a été assigné par la banque devant le tribunal judiciaire de Fort-de-France ; contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, il justifie de la réalité de ce préjudice ; 
 - les frais de procédure invoqués à hauteur de 20 080 euros devant le tribunal se sont élevés en réalité à 52 756 euros comme l'indique le rapport d'expertise amiable, de sorte que l'Etat doit être condamné à verser cette dernière somme ; 
 En ce qui concerne les préjudices de M. A C : 
 - le 11 mai 2021, M. A C a été assigné devant le tribunal judiciaire  
 de Fort-de-France par la banque qui lui réclamait la somme globale de 407 405,50 euros ;  
 il a versé la somme de 200 000 euros en garantie du prêt accordé à la pharmacie, et il sera condamné à régler la différence ; alors que les créances déclarées sur la SELARL Pharmacie D C, en liquidation judiciaire, sont supérieures à un million d'euros, la somme  
 de 550 518 euros allouée à cette société par le tribunal administratif ne permettra pas le remboursement des sommes versées à la banque par M. A C ; le préjudice de M. C est ainsi établi et s'élève à 407 405,50 euros. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 13 juin et 2 septembre 2022, l'ARS de la Martinique, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut au rejet de la requête et demande  
 à la cour de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - elle a pris en charge les frais de l'expertise amiable qui se sont élevés  
 à 4 500 euros HT ; 
 - M. C n'a recherché un nouveau local qu'à partir de 2019, et il a mis un terme à son ancien bail sans attendre l'issue des différentes instances contentieuses introduites par un concurrent ; alors qu'il lui appartenait d'exécuter entièrement le jugement du 10 mars 2016 dont l'appel n'était pas suspensif, il a présenté une nouvelle demande pour le même emplacement ; il a ainsi commis des fautes de nature à atténuer la responsabilité de l'Etat ; 
 - les préjudices résultant d'une annulation de transfert d'une officine doivent être évalués à la date de la première annulation, à partir de la valeur du fonds de commerce de l'ancien local avant transfert, et non de l'évolution du chiffre d'affaires réalisé après le transfert ; l'ARS ne s'est jamais engagée à verser la somme retenue in fine par l'expert ;  
 - aucune assignation n'ayant été produite en première instance, la demande  
 de 120 000 euros de M. D C doit être rejetée comme irrecevable ; de plus, elle se rapporte à des prêts personnels postérieurs à l'annulation du premier arrêté de transfert et sans rapport avec l'illégalité des décisions annulées ; 
 - c'est à bon droit que le tribunal a rejeté la demande de M. D C relative aux frais de procédure, lesquels ne constituent pas un chef de préjudice distinct des dépens et des frais exposés au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 - la somme de 407 405,50 euros dont M. A C demande le remboursement, pour laquelle les justificatifs ne peuvent être présentés pour la première fois en appel, est sans lien direct et certain avec l'annulation de décisions illégales. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de Mme Isoard, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D C, titulaire d'une officine de pharmacie exploitée par l'intermédiaire de la SELARL Pharmacie D C, en a obtenu le transfert du 54, rue Ernest André au centre-ville du Lamentin à l'immeuble Les Coraux dans le quartier  
 de Basse-Gondeau de la même commune par un arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de la Martinique du 9 juillet 2014. L'officine a été ouverte dans les nouveaux locaux en décembre 2014. Par un jugement n° 1400644 du 10 mars 2016, le tribunal administratif de la Martinique, saisi par une pharmacie concurrente, a annulé cet arrêté avec effet différé au 1er septembre 2016, aux motifs que le dossier était incomplet et que le transfert ne répondait pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population des quartiers d'accueil. M. C a présenté une seconde demande en vue du même transfert, lequel  
 a été autorisé par un second arrêté du 30 août 2016, attaqué par la même pharmacie concurrente et annulé par un jugement du tribunal administratif de la Martinique n° 1600550  
 du 13 novembre 2018, au motif que le transfert ne répondait pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population des quartiers d'accueil. Les appels interjetés par M. C et la SELARL Pharmacie D C à l'encontre de ces deux jugements ont été rejetés par  
 des arrêts de la cour n° 16BX01666 du 12 octobre 2017 et n° 19BX00125 du 27 avril 2021.  
 M. C et la SELARL Pharmacie D C ont présenté à l'ARS une réclamation préalable en vue de l'indemnisation des préjudices qu'ils estimaient avoir subis du fait de l'illégalité des deux arrêtés d'autorisation de transfert, et une expertise comptable a été réalisée dans le cadre d'une médiation qui n'a pas abouti. M. D C, M. A C, son père, et la SELARL Pharmacie D C ont alors saisi le tribunal administratif de la Martinique d'une demande de condamnation de l'ARS à leur verser des indemnités d'un montant total de 15 600 285,56 euros, avec intérêts et capitalisation. Ils relèvent appel du jugement du 11 octobre 2021 par lequel le tribunal a seulement condamné l'Etat à verser les sommes de 550 518 euros à la SELARL Pharmacie D C et de 1 000 euros  
 à M. D C, avec intérêts au taux légal à compter du 26 avril 2019 et capitalisation  
 à compter du 2 juin 2020, et demandent à la cour de porter ces sommes à 1 763 000 euros pour  
 la SELARL Pharmacie D C et à 152 756 euros pour M. D C, et de condamner l'Etat à verser la somme de 407 405,50 euros à M. A C. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Les premiers juges ont estimé que l'exécution du jugement n° 1400644  
 du 10 mars 2016 qui avait annulé avec effet différé l'arrêté d'autorisation de transfert  
 du 9 juillet 2014 impliquait la recherche d'un nouveau local. Ils ont qualifié d'irrégulière la nouvelle demande de transfert que la SELARL Pharmacie D C et son dirigeant avaient déposée, dès lors qu'elle portait sur le même local à Basse-Gondeau, lequel ne répondait pas de façon optimale aux besoins en médicaments de la population des quartiers d'accueil. Ils ont évalué à 50 % la contribution de cette faute à la réalisation du dommage par une " juste appréciation ", qu'ils n'avaient pas à motiver davantage. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en ce qu'il limite le droit à indemnisation à 50 % des préjudices doit ainsi être écarté.  
 Sur la responsabilité : 
 3. Aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable aux arrêtés des 9 juillet 2014 et 30 août 2016 : " Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie doivent permettre de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil de ces officines. (). " L'annulation des arrêtés des 9 juillet 2014 et 30 août 2016 au motif que le transfert méconnaissait ces dispositions est devenue définitive. Par suite, la délivrance des autorisations de transfert est constitutive d'une faute, et engage la responsabilité de l'Etat en vertu des dispositions de l'article L. 1432-2 du code de la santé publique. 
 4. Le jugement n° 1400644 du 10 mars 2016 avait différé au 1er septembre 2016 l'annulation de l'arrêté de transfert du 9 juillet 2014 afin de tenir compte de ce que  
 la SELARL Pharmacie D C, qui ne pouvait réintégrer son ancien local, devait rechercher un nouvel emplacement et solliciter une nouvelle autorisation. Ainsi qu'il a été dit au point 2, les premiers juges ont estimé que la société et son dirigeant avaient commis une faute en déposant une nouvelle demande portant sur le même local, alors qu'ils auraient dû en rechercher un nouveau. Les requérants produisent pour la première fois en appel une attestation établie  
 le 17 octobre 2021 par un agent immobilier indiquant avoir été mandaté pour la recherche d'un local par M. D C en mars 2016. Toutefois, il a été mis fin à cette recherche un mois plus tard, lorsqu'une nouvelle demande de transfert sur le site de Basse-Gondeau a été déposée, et M. C ne pouvait ignorer qu'en l'absence d'évolution sensible de la population des quartiers d'accueil, une seconde autorisation, s'il l'obtenait, encourait une annulation pour le même motif de fond que la première. Dans ces circonstances, et alors même qu'il ne peut être reproché à M. C d'avoir résilié son bail en centre-ville lors de l'ouverture de l'officine sur le lieu de transfert, l'absence de recherche sérieuse d'un autre local dans un quartier disposant d'une population résidente suffisante est constitutive d'une faute de nature à atténuer la responsabilité de l'administration. Le tribunal n'en a pas fait une excessive appréciation en limitant à 50 % du préjudice l'indemnisation due par l'Etat, et l'ARS ne présente pas d'appel incident. 
 Sur les préjudices : 
 En ce qui concerne la SELARL Pharmacie D C : 
 5. L'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. Si, dans ce cadre, l'annulation d'une autorisation de transfert de pharmacie peut conduire à l'indemnisation des frais engagés en pure perte à la suite de cette autorisation ainsi que, le cas échéant, des troubles qui ont pu en résulter dans les conditions d'existence du titulaire, elle fait obstacle, dès lors qu'elle a été prononcée pour des motifs de fond révélant qu'aucune autorisation n'aurait pu être délivrée, à ce que puisse être indemnisé le préjudice résultant de la perte de valeur du fonds de commerce constitué sur le fondement de cette autorisation illégale. 
 6. Par une décision du 31 janvier 2019, le Conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens a tiré les conséquences de l'annulation de l'arrêté de transfert  
 du 30 août 2016 par le jugement n° 1600550 du 13 novembre 2018 en procédant à la radiation de M. D C en qualité de pharmacien titulaire d'officine, ce qui a conduit à la cessation de la vente de médicaments à compter du 13 février 2019. La SELARL Pharmacie D C, qui a poursuivi une activité limitée à la parapharmacie, a été placée en redressement judiciaire par un jugement du tribunal mixte de commerce de Fort-de-France du 29 octobre 2019, puis en liquidation judiciaire par un jugement du 11 août 2020. Lors de la tentative de médiation, une expertise comptable a estimé les préjudices de la société à un montant médian  
 de 1 763 533 euros, correspondant à la moyenne de leur évaluation au regard des éléments comptables des années antérieures et postérieures au transfert. Toutefois, dès lors que le transfert sur le site de Basse-Gondeau ne pouvait être légalement autorisé, les éléments relatifs à l'exploitation sur ce site ne peuvent être pris en compte, et les requérants ne sont pas fondés à demander que la somme de 1 763 533 euros soit retenue comme base d'indemnisation. 
 7. Il y a lieu, comme l'ont fait les premiers juges, d'admettre la perte de valeur du fonds de commerce avant transfert, évaluée par l'expert à la somme non contestée de 1 101 036 euros. Eu égard à la part de responsabilité de 50 % de l'Etat, le préjudice de la SELARL Pharmacie D C s'élève à 550 518 euros, et la demande de rehaussement de cette somme allouée par le tribunal doit être rejetée.  
 En ce qui concerne M. D C : 
 8. M. D C s'était porté caution solidaire à hauteur de 120 000 euros d'un emprunt de 450 000 euros souscrit le 13 novembre 2014 au bénéfice de la pharmacie. Si la banque a saisi le tribunal judiciaire de Fort-de-France le 11 mai 2021 en vue de sa condamnation à lui verser le montant de cette caution assorti des intérêts au taux conventionnel, sa demande a été rejetée par un jugement du 25 octobre 2022. Par suite, M. C n'est pas fondé à demander à être remboursé de sommes reconnues non dues par ce jugement. 
 9. Parmi les frais et honoraires d'un montant total de 52 756 euros détaillés par le rapport de l'expertise, ceux relatifs aux procédures relatives à la légalité des arrêtés de transfert devant la juridiction administrative et à la présentation d'un nouveau dossier de demande après la première annulation ne peuvent être revendiqués comme un préjudice, alors que les arrêts de la cour ont statué sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu d'admettre les honoraires d'avocat en lien avec la procédure de redressement judiciaire et les honoraires de l'administrateur judiciaire pour leur montant total de 19 734 euros.  
 10. Eu égard au préjudice moral non contesté, évalué par le tribunal à 2 000 euros, les préjudices de M. D C s'élèvent à 21 734 euros, dont la réparation incombe à l'Etat à hauteur de 50 %, soit 10 867 euros. 
 En ce qui concerne M. A C : 
 11. M. A C s'était porté caution solidaire à hauteur de 270 000 euros du même emprunt de 450 000 euros. Il a justifié pour la première fois en appel, ce qu'il est recevable à faire contrairement à ce que soutient l'ARS, avoir versé une somme de 200 000 euros à la banque le 11 août 2021 au titre de la mise en jeu de cette garantie. Toutefois, il résulte du jugement du 25 octobre 2022 du tribunal judiciaire de Fort-de-France mentionné au point 8 que la banque a été condamnée à lui rembourser cette somme, et si elle a relevé appel de ce jugement, il n'est pas établi, à la date à laquelle la cour statue, que M. C devrait conserver à sa charge les 200 000 euros en litige. Dans ces circonstances, sa demande d'indemnisation ne peut qu'être rejetée en l'état. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la somme que l'Etat a été condamné à verser à M. D C doit être portée de 1 000 euros à 10 867 euros, et que le surplus des demandes indemnitaires doit être rejeté. 
 Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 
 13. Dans les circonstances de l'espèce, il y n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La somme que l'Etat a été condamné à verser à M. D C est portée  
 de 1 000 euros à 10 867 euros. 
 Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de la Martinique n° 2000266  
 du 11 octobre 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCP BR Associés, liquidatrice judiciaire de  
 la SELARL Pharmacie D C, à M. D C, à M. A C et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. Une copie en sera adressée à l'agence régionale de santé de la Martinique. 
 Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Catherine Girault, présidente, 
 Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, 
 M. Olivier Cotte, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 février 2024. 
 La rapporteure, 
 Anne B 
 La présidente, 
 Catherine GiraultLa greffière, 
 Virginie Guillout 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.