CAA31 · 4ème chambre — 2 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 7 mars 2018 par lequel le préfet du Lot a fixé les prescriptions relatives à l'équipement du Moulin d'Esclat situé sur la rivière le Mamoul dans la commune de Belmont-Bretenoux afin de permettre le rétablissement de la continuité écologique, ainsi que la décision explicite en date du 7 juin 2018 prise par le préfet du Lot au regard du recours gracieux du 4 mai 2018. 
 Par un jugement n° 1803661 du 26 juin 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistré le 21 août 2020  au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le numéro 20BX02744 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le numéro 20TL22744, et par des mémoires enregistrés les 16 août 2022 et 11 octobre 2022, M. A, représenté par Me Belet-Cessac, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 7 mars 2018 du préfet du Lot ainsi que la décision du 7 juin 2018 prise sur son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement est entaché d'un défaut de motivation dès lors qu'il a omis de statuer sur le moyen tiré du détournement de pouvoir ;  
 - les décisions attaquées sont entachées d'un défaut de motivation ; 
 - la procédure contradictoire n'a pas été respectée ; 
 - l'arrêté est entaché d'une erreur de droit quant à la qualification du moulin lequel doit être regardé comme étant fondé en titre alors que le préfet du Lot a seulement admis son existence légale ;  
 - l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il impose des charges disproportionnées sur le débit réservé et sur le débit dérivé ; 
 - l'arrêté est entaché de détournement de pouvoir. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 juillet 2022 et 26 septembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens        soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. A. 
 Par ordonnance du 12 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 novembre 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Abadie de Maupéou substituant Me Belet-Cessac, représentant M. A.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 7 mars 2018, le préfet du Lot a pris des prescriptions complémentaires, relatives notamment au débit réservé et au débit dérivé du moulin , propriété de M. A, situé sur la rivière Le Mamoul sur le territoire de la commune de Belmont-Bretenoux. Par une décision du 7 juin 2018, le préfet du Lot a rejeté le recours gracieux formé le 4 mai 2018 par le propriétaire de ce moulin. Par jugement du 20 juin 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de M. A tendant à l'annulation de ces décisions. M. A fait appel de ce jugement. 
 Sur la régularité du jugement :  
 2. Il ressort de la lecture du jugement attaqué que, contrairement à ce que soutient M. A, le tribunal administratif de Toulouse a statué sur le moyen tiré du détournement de pouvoir dans son point 7. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour ne pas s'être prononcé sur ce moyen doit être écarté.  
 Sur les conclusions en annulation :  
 En ce qui concerne le cadre juridique applicable :  
 3. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " I.- Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / () 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ". L'article L. 214-17 du même code dispose, dans sa rédaction applicable au litige, que : " I. Après avis des conseils départementaux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins (), l'autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous bassin : / 1° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant où d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant () ". Aux termes de l'article L. 214-18 dudit code : " I. Tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l'installation de l'ouvrage ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d'amenée et de fuite. Ce débit minimal ne doit pas être inférieur au dixième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage correspondant au débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq années, ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur. Pour les cours d'eau ou parties de cours d'eau dont le module est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, ou pour les ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie, ce débit minimal ne doit pas être inférieur au vingtième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage évalué dans les mêmes conditions ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur. Toutefois, pour les cours d'eau ou sections de cours d'eau présentant un fonctionnement atypique rendant non pertinente la fixation d'un débit minimal dans les conditions prévues ci-dessus, le débit minimal peut être fixé à une valeur inférieure () ". 
 4. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I.- L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas. () ". Aux termes de l'article L. 181-14 du même code : " Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l'autorisation environnementale est soumise à la délivrance d'une nouvelle autorisation, qu'elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. En dehors des modifications substantielles, toute modification notable intervenant dans les mêmes circonstances est portée à la connaissance de l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation environnementale dans les conditions définies par le décret prévu à l'article L. 181-31. L'autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l'occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s'il apparaît que le respect de ces dispositions n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions préalablement édictées ". Enfin, aux termes de l'article R. 181-45 de ce code : " Les prescriptions complémentaires prévues par le dernier alinéa de l'article L. 181-14 sont fixées par des arrêtés complémentaires. Elles peuvent imposer les mesures additionnelles que le respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 rend nécessaire ou atténuer les prescriptions initiales dont le maintien en l'état n'est plus justifié. Ces arrêtés peuvent prescrire, en particulier, la fourniture de précisions ou la mise à jour des informations prévues à la section 2. Le bénéficiaire de l'autorisation peut demander une adaptation des prescriptions imposées par l'arrêté. Le silence gardé sur cette demande pendant plus de deux mois à compter de l'accusé de réception délivré par le préfet vaut décision implicite de rejet. Le préfet peut solliciter l'avis de la commission ou du conseil mentionnés à l'article R. 181-39 sur les prescriptions complémentaires ou sur le refus qu'il prévoit d'opposer à la demande d'adaptation des prescriptions présentée par le pétitionnaire. L'exploitant peut se faire entendre et présenter ses observations dans les conditions prévues par le même article. Le délai prévu par l'alinéa précédent est alors porté à trois mois. ". 
 En ce qui concerne la motivation des décisions en litige : 
 5. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 3°) () imposent des sujétions () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 
 6. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. 
 7. L'arrêté en litige vise les textes dont il fait application et mentionne la nécessité d'assortir l'autorisation de prescriptions complémentaires tenant à l'entretien du moulin et à la gestion des débits réservé et dérivé. La circonstance que cet arrêté ne vise pas la convention de gestion et d'entretien de la chaussée du moulin , passée avec le syndicat mixte de la vallée de la Dordogne, ne saurait à elle seule caractériser une insuffisance de motivation de cet arrêté alors que M. A, qui est propriétaire du moulin , demeure responsable de l'entretien et de la gestion de ce dernier. En outre, dès lors que les vices propres de la décision portant rejet de son recours gracieux ne peuvent être utilement contestés, M. A n'est, en tout état de cause, pas plus fondé à soutenir que la décision du 7 juin 2018 rejetant son recours gracieux serait insuffisamment motivée et méconnaitrait ainsi les exigences de l'article L. 212-1 précité. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de ces décisions doit être écarté. 
 En ce qui concerne le respect de la procédure contradictoire : 
 8. Il résulte de l'instruction que, par courrier du 22 décembre 2017, le service Eau, Forêt, Environnement de la direction départementale des territoires du Lot a adressé à M. A le rapport du service chargé de la police de l'eau concernant l'arrêté préfectoral relatif à l'équipement du seuil du moulin dont il est propriétaire ainsi qu'un premier projet d'arrêté. L'appelant a produit des observations en réponse le 9 janvier 2018 auxquelles il a été répondu par le même service le 26 janvier suivant, un second projet d'arrêté modifié étant joint à ce courrier sur lequel M. A a été invité à nouveau à présenter des observations. Alors que M. A a produit de nouvelles observations le 8 février 2018, aucune disposition légale ou réglementaire ni aucun principe n'imposait au préfet d'y faire droit. Par ailleurs, si les motifs de l'arrêté en litige indiquent que les dernières observations formulées par M. A " ne sont pas recevables ", il ne résulte pas de l'instruction que le préfet du Lot ne les aurait pas prises en compte. Par suite, le moyen tiré d'un défaut de respect de la procédure contradictoire ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne l'erreur de droit quant à la qualification juridique du moulin :  
 9. Sont regardées comme fondées en titre ou ayant une existence légale les prises d'eau sur des cours d'eaux non domaniaux qui, soit ont fait l'objet d'une aliénation comme bien national, soit sont établies en vertu d'un acte antérieur à l'abolition des droits féodaux. Une prise d'eau est présumée établie en vertu d'un acte antérieur à l'abolition des droits féodaux dès lors qu'est prouvée son existence matérielle avant cette date. La preuve de cette existence matérielle peut être apportée par tout moyen, notamment par sa localisation sur la carte de Cassini datant du XVIIIème siècle. 
 10. D'une part, M. A fait valoir que le moulin , lequel s'appelait alors moulin de Fournoles, a été édifié antérieurement à l'abolition des droits féodaux et produit des documents faisant apparaître ou mentionnant ce moulin tels que l'état des rivières, ruisseaux et moulins de l'arrondissement de Figeac de 1799, l'état des moulins à farine en activité de 1809 ainsi que l'état récapitulatif des usines existantes du ministère des travaux publics et de l'Agriculture du 3 décembre 1920. Toutefois, ces documents ont été établis postérieurement à 1789 et ne permettent pas  de démontrer que le moulin en litige existait avant cette date. Si le requérant produit également l'acte de mariage établi le 17 juin 1749 d'Antoine Fourneaux désigné comme meunier, un tel document n'indique pas qu'il gouvernait alors le moulin de Fournoles. Enfin, le registre d'état civil mentionnant le décès en 1804 de Marie Fourneaux et l'acte de naissance de l'enfant de cette dernière le 11 avril 1796, qui ne sont pas de nature à démontrer que son grand-père Antoine Fourneaux lui aurait transmis le moulin de , ne permettent pas davantage d'établir l'existence matérielle du moulin en litige avant 1789. Dans ces conditions, le moulin  ne peut être reconnu comme fondé en titre en vertu d'un acte antérieur à l'abolition des droits féodaux.  
 11. D'autre part, la circonstance que l'arrêté en litige mentionne que le moulin  bénéficie d'une existence légale est, par elle-même, sans incidence sur sa légalité dès lors que le préfet du Lot a pu légalement, ainsi qu'il vient d'être exposé, refuser de reconnaître comme fondée en titre la prise d'eau de ce moulin en vertu d'un acte antérieur à l'abolition des droits féodaux. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit commise par le préfet du Lot dans la qualification juridique du moulin  doit être écarté. 
 En ce qui concerne les prescriptions techniques imposées : 
 12. D'une part, l'arrêté en litige impose que le débit réservé passe en totalité par le dispositif de passe à poissons. Si, comme le soutient M. A, les dispositions précitées de l'article L. 214-18 du code de l'environnement n'imposent pas que ce débit transite en totalité par la passe à poissons, il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point 3 et 4 du présent arrêt que le préfet peut imposer des prescriptions complémentaires pour garantir la continuité écologique des cours d'eau. Or, il résulte de l'instruction que le dispositif de passe à poissons a été dimensionné pour permettre le passage des différentes espèces selon les débits correspondants à leurs périodes respectives de migration et le ministre fait valoir en défense, sans être utilement contredit par M. A, que la prescription relative au mode de restitution du débit réservé est nécessaire au bon fonctionnement du dispositif de passe à poissons.  
 D'autre part, l'arrêté en litige prévoit qu'au-delà d'un débit naturel du cours d'eau de 73 litres par seconde, et sous réserve du respect du débit réservé, le débit dérivé vers le moulin pourra être de 50 litres par seconde au maximum. Il résulte de l'instruction que cette prescription vise à satisfaire 1'usage actuel du moulin sans mettre en péril le fonctionnement du dispositif de franchissement de la passe à poissons mis en place. Si M. A se prévaut des dispositions de l'article L. 511-4 du code de l'énergie permettant à un moulin fondé en titre de conserver les droits qu'il tient depuis l'époque féodale, il résulte de ce qui vient d'être dit au point 6 du présent arrêt que le requérant ne peut se prévaloir d'un droit acquis à dériver un débit supérieur dès lors qu'il ne justifie pas d'un droit fondé en titre. Par suite, le  préfet du Lot n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en        13. fixant des prescriptions complémentaires relatives au débit réservé et au débit dérivé du cours d'eau sur lequel est implanté le moulin . 
 En ce qui concerne le détournement de pouvoir :  
 14. Le détournement de pouvoir allégué, consistant pour le préfet à avoir procédé à une qualification juridique du moulin  alors que les pouvoirs qu'il détient au titre de la police de l'eau ne lui permettraient pas, n'est pas établi dès lors qu'il relève au contraire de ces pouvoirs de qualifier les ouvrages situés sur les cours d'eau.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige :  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié M. B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet du Lot. 
 Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2023. 
 La rapporteure, 
 N. Lasserre 
 Le président, 
 D. ChabertLa greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 [MJ1]Ce n'est pas vraiment satisfaisant non plus mais la réponse sans incidence sur légalité au milieu d'un passage sur la motivation ne va pas. Il me semble que comme le rapporteur public il faut dire que cet visa est inutile.